濕地缺乏保護(hù)面積銳減 成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚?/h1>

2011年01月18日09:26 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

關(guān)鍵詞： 濕地 濕地退化 濕地類(lèi)型 濕地面積 濕地公約 濕地生態(tài)系統(tǒng) 天然濕地 撓力河 中央一號(hào)文件 農(nóng)業(yè)干旱

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多頭管理與各自為政

盡管如此，相比全國(guó)的大多數(shù)省份，作為第一個(gè)出臺(tái)濕地保護(hù)條例的省份，黑龍江省的情況已屬樂(lè)觀。

“因?yàn)楹邶埥橇謽I(yè)大省，超過(guò)一半的土地是林地，濕地中有很大一部分本身也是林地，有林權(quán)證，屬于林業(yè)部門(mén)的管轄范圍內(nèi)，這決定了林業(yè)作為主管部門(mén)的壓力比較小，濕地保護(hù)條例出臺(tái)也就比較順利。”黑龍江省林業(yè)廳保護(hù)處處長(zhǎng)陶金告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，在2003年《黑龍江省濕地保護(hù)條例》出臺(tái)之后，很多省份都派人到黑龍江來(lái)作調(diào)研。

至今為止，已有黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、湖南、廣東、四川、陜西、甘肅、寧夏、吉林、西藏等11個(gè)省、自治區(qū)出臺(tái)了地方濕地保護(hù)條例。

“但還有很多省份的情況顯然要更復(fù)雜些。例如有的濱海地區(qū)，濱海濕地是屬于海洋部門(mén)管的。海洋部門(mén)的權(quán)力大，地盤(pán)也大，你林業(yè)部門(mén)根本插不上手，立法就很難了?！碧战鹫f(shuō)。

雖然不是濱海地區(qū)，但“千湖之省”湖北的保護(hù)條例出臺(tái)也相當(dāng)艱難。

湖北省林業(yè)廳副巡視員何先國(guó)接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)透露，湖北省政府法制辦已經(jīng)多次調(diào)研，也同意提交，研究了幾次，但在會(huì)上根本通過(guò)不了。各方面的意見(jiàn)不統(tǒng)一，反對(duì)的理由很多。

最主要的理由是，湖北是全國(guó)重要的淡水魚(yú)生產(chǎn)基地和糧食生產(chǎn)基地，在進(jìn)行立法討論的時(shí)候，大家都認(rèn)為水產(chǎn)品生產(chǎn)會(huì)受到影響。

“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)心進(jìn)行了濕地保護(hù)之后，會(huì)影響到水產(chǎn)品基地的地位。實(shí)際上不是那么回事情，這是我們對(duì)濕地認(rèn)識(shí)不完全或不準(zhǔn)確?！焙蜗葒?guó)舉例說(shuō)，以洪湖為例，在實(shí)施保護(hù)之后，魚(yú)的種類(lèi)和產(chǎn)量都有很大的提高。

然而，這些年，在湖北，濕地保護(hù)部門(mén)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)的矛盾幾乎無(wú)可避免。

一次會(huì)議上，農(nóng)業(yè)廳長(zhǎng)對(duì)林業(yè)廳長(zhǎng)說(shuō)，你應(yīng)該到山上去，你到我們沙家浜來(lái)干什么？

“農(nóng)業(yè)部門(mén)擔(dān)心濕地保護(hù)對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)有沖擊，開(kāi)會(huì)的時(shí)候就有一些矛盾。畢竟?jié)竦乇Ｗo(hù)的提出也只有十幾年，濕地保護(hù)的概念各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的程度有深有淺，同時(shí)在沒(méi)有上位法的前提下，有的省通過(guò)一個(gè)保護(hù)條例可能相對(duì)容易，但湖北省就很不容易?！焙蜗葒?guó)坦言。

站在國(guó)家林業(yè)局的立場(chǎng)，“我們不反對(duì)捕魚(yú)，但我們要求第一，不要圍網(wǎng)養(yǎng)魚(yú)，不要水體里投放飼料，因?yàn)槿绻斗帕孙暳纤w就污染了，下游也會(huì)跟著污染；第二，我們不希望過(guò)度捕撈，因?yàn)槿绻^(guò)度了，生物鏈就會(huì)有問(wèn)題。”馬廣仁對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

從這個(gè)角度看，利用和保護(hù)雖沒(méi)有絕對(duì)的沖突，但也并不始終保持和諧。

“以農(nóng)業(yè)為例，因?yàn)闈竦刂苓叺耐恋夭荒苁褂没屎娃r(nóng)藥，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為了保證產(chǎn)出，就一定要用這些；再一個(gè)，農(nóng)業(yè)干旱的時(shí)候就需要濕地大量地排水，但是濕地要保證一定的最低量，不能排到低于那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；又比如，在濕地捕魚(yú)的船是漁業(yè)部門(mén)發(fā)的捕撈證，我們只能勸阻，但無(wú)權(quán)吊銷(xiāo)它的捕撈證，這就是一個(gè)管轄沖突。”郭寶松說(shuō)。

這顯然不是問(wèn)題的全部。

很多濕地保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個(gè)準(zhǔn)則：哪一個(gè)部門(mén)愿意給項(xiàng)目資金，就愿意歸哪一個(gè)部門(mén)管理。

“按照國(guó)家規(guī)定，對(duì)一些重要濕地要建立自然保護(hù)區(qū)或者建立濕地公園。但關(guān)鍵是建立保護(hù)區(qū)之后，機(jī)構(gòu)、體制、行政關(guān)系全變了。國(guó)家對(duì)濕地管理行政職能的分工在林業(yè)部門(mén)，但農(nóng)業(yè)部門(mén)會(huì)說(shuō)，我經(jīng)營(yíng)了幾十年，現(xiàn)在突然讓你去管理，這就有問(wèn)題了?！焙蜗葒?guó)認(rèn)為，幾十年都是這么一種體制，突然要改變，很難。

當(dāng)然，各地方保護(hù)區(qū)并不在乎到底是哪個(gè)部門(mén)在管。他們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上的態(tài)度很務(wù)實(shí)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》在各大保護(hù)區(qū)進(jìn)行濕地調(diào)查時(shí)，不止一個(gè)保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人告訴記者，很多保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個(gè)準(zhǔn)則：哪一個(gè)部門(mén)愿意給項(xiàng)目資金，就愿意歸哪一個(gè)部門(mén)管理。

由于濕地涉及多項(xiàng)資源要素，因此國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、海洋、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)的職能均涉及到濕地。而根據(jù)2008年新一屆政府所明確的國(guó)家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面的職責(zé)是：組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)的濕地保護(hù)工作，即國(guó)務(wù)院明確了國(guó)家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面負(fù)有組織協(xié)調(diào)的職能，卻并沒(méi)有賦予其“統(tǒng)一管理”職能，因而形成了統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)前提下的多部門(mén)單要素管理的行政管理格局。

這是全國(guó)濕地管理體系的一個(gè)現(xiàn)狀，然而，這也成為林業(yè)部門(mén)的尷尬。而各自為政的弊端終于帶來(lái)了立法博弈的難題。

艱難的部門(mén)立法

早在2004年濕地保護(hù)管理中心尚未成立的時(shí)候，國(guó)家林業(yè)局就已經(jīng)成立了專(zhuān)門(mén)的起草工作組，組成了由眾多來(lái)自各部門(mén)的知名濕地保護(hù)專(zhuān)家的專(zhuān)家組，開(kāi)始了《濕地保護(hù)條例》的調(diào)研、論證和起草工作。

2005年8月，中央編辦才正式批準(zhǔn)成立國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心?？梢哉f(shuō)，濕地保護(hù)中心成立以后，濕地保護(hù)立法的推動(dòng)占去了他們最主要的精力。

“關(guān)于國(guó)家層面的濕地立法，準(zhǔn)備的相關(guān)材料已經(jīng)有半人高，國(guó)內(nèi)和國(guó)外都進(jìn)行了調(diào)研。”馬廣仁說(shuō)，這些年，他們一直在努力。

然而，相比地方，國(guó)家層面濕地立法的推動(dòng)似乎更加艱難。

從目前國(guó)家濕地保護(hù)的制度安排來(lái)看，采用了綜合協(xié)調(diào)、多部門(mén)管理的這樣一種模式，這決定了濕地立法會(huì)涉及到多部門(mén)的利益。

“現(xiàn)在的難度就是協(xié)調(diào)不下來(lái)，每個(gè)部門(mén)都有每個(gè)部門(mén)的利益，每個(gè)部門(mén)都不想喪失這個(gè)利益?！币晃粎⑴c濕地立法的學(xué)者對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)，這樣肯定是保護(hù)不好的?！皬膰?guó)家大局出發(fā)來(lái)考慮，部門(mén)之間就不要再爭(zhēng)議了?！?/p>

然而，部門(mén)利益并不總是與大局利益保持一致。這是很多地方濕地保護(hù)條例難產(chǎn)的原因。湖北是其中的一個(gè)縮影，它折射的是整個(gè)國(guó)家濕地立法的尷尬。

與濕地立法關(guān)系比較密切的部門(mén)是環(huán)保、水利、海洋、國(guó)土和農(nóng)業(yè)這5個(gè)部門(mén)。根據(jù)這位參與立法的學(xué)者介紹：一些部門(mén)對(duì)立法比較支持，但有的部門(mén)認(rèn)為，相關(guān)立法已經(jīng)比較明確不同濕地類(lèi)型的部門(mén)管轄，林業(yè)部門(mén)不應(yīng)該再插手。

“林業(yè)局方面則認(rèn)為，他們并沒(méi)有想要通過(guò)濕地立法把原來(lái)其他部門(mén)管轄的事情弄來(lái)歸自己管。”這位學(xué)者透露，林業(yè)局濕地系統(tǒng)的一位官員這樣表態(tài)：該誰(shuí)管理的誰(shuí)就應(yīng)該把它管理好，但必須通過(guò)濕地立法把該保護(hù)的我們保護(hù)好，該利用的我們也同意利用。

還有的部門(mén)則認(rèn)為，濕地不是立法的問(wèn)題，而是執(zhí)法的問(wèn)題。因?yàn)樵诖酥埃瑵竦氐南嚓P(guān)立法已經(jīng)散見(jiàn)于《森林法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《海洋法》。

但在這位學(xué)者看來(lái)，濕地保護(hù)現(xiàn)今仍然處于無(wú)法可依，甚至更糟的狀態(tài)。

例如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定“禁止圍墾國(guó)家禁止圍墾的濕地”，這是至今在法律中最詳細(xì)的規(guī)定，但由于國(guó)家禁止圍墾的濕地是什么？在哪里？沒(méi)有規(guī)定。圍墾了怎么辦？也沒(méi)有規(guī)定。

再例如，《土地管理法》第4條第2款規(guī)定：按用途“將土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地”，濕地既不是農(nóng)業(yè)用地，也不是建設(shè)用地，當(dāng)然就歸入了未利用地，成了開(kāi)墾的對(duì)象。

“更多的法律法規(guī)中連‘濕地’一詞都未出現(xiàn)，只能把濕地當(dāng)成‘土’、‘水’、‘野生動(dòng)物’等某一個(gè)單要素的自然資源去進(jìn)行管理，而不是從保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)的?！边@位學(xué)者說(shuō)。

目前，世界上的一些濕地大國(guó)已制定了專(zhuān)門(mén)的“濕地”法規(guī)，例如韓國(guó)、美國(guó)、瑞士等。與此同時(shí)，這些國(guó)家也制定了專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)政策。例如，加拿大于1991年頒布了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》，美國(guó)聯(lián)邦政府環(huán)境政策辦公室于1993年頒布了《保護(hù)美國(guó)濕地》的國(guó)家濕地保護(hù)政策文件，澳大利亞政府于1997年后制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》。這些保護(hù)政策甚至起著比國(guó)家法律更為重要的作用。

在郭輝軍看來(lái)，立法最后能不能取得成功，“聰明立法”是關(guān)鍵?！耙茖W(xué)立法、人性立法，還要聰明立法”。

以云南為例，正在進(jìn)行的濕地保護(hù)立法中，他們突出強(qiáng)調(diào)的是“天然濕地保護(hù)條例”，“人工濕地”并沒(méi)有被列入保護(hù)范圍之內(nèi)?！皣?yán)格界定保護(hù)的范圍很重要，我們旗幟鮮明地保護(hù)天然濕地，老百姓不會(huì)有意見(jiàn)，其他部門(mén)也不會(huì)扯皮。”郭輝軍認(rèn)為，“保護(hù)一定要有個(gè)重點(diǎn)，保護(hù)什么，利用什么，都要界定清楚，否則最后弄了半天該保護(hù)的沒(méi)有保護(hù)好，不該保護(hù)的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被動(dòng)。”

目前，該條例已經(jīng)在云南省政府這一環(huán)節(jié)獲得通過(guò)。

然而，國(guó)家林業(yè)局有濕地系統(tǒng)官員認(rèn)為，云南省有其特殊性，“他們絕大多數(shù)的濕地是天然濕地，這樣立法當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題。但對(duì)于那些人工濕地占有比例較高的省份就不一定適合了。放眼整個(gè)國(guó)家也是同樣的道理，因?yàn)樘烊粷竦叵У乃俣确浅？?，人工濕地占有的比例在加大。如果不保護(hù)人工濕地，那么，我們的濕地面積就更少?！?/p>

在全國(guó)林業(yè)系統(tǒng)的一次內(nèi)部會(huì)上，馬廣仁對(duì)他的同事們說(shuō)，希望各省積極推動(dòng)地方濕地保護(hù)條例的出臺(tái)，這樣，對(duì)國(guó)家層面的立法也是積極的推動(dòng)。

地方的主管官員則對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》感慨：“在沒(méi)有國(guó)家上位法的情況下，我們自己的立法往往難產(chǎn)?！?/p>

然而，“立法再不出來(lái)，濕地就真的岌岌可危了?！遍L(zhǎng)林島保護(hù)站的站長(zhǎng)說(shuō)，“一個(gè)國(guó)家正常的管理不能總靠‘游擊戰(zhàn)’吧？”

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