公民環(huán)境權(quán)應(yīng)入憲進(jìn)法
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《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，最重要的就是，確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，建立系統(tǒng)完整的環(huán)境權(quán)制度，以確保人們遠(yuǎn)離霧霾和沙塵，在天藍(lán)、水清、地凈、景美的良好環(huán)境中幸福生活。
□概念
為何不稱為生態(tài)權(quán)？
所謂環(huán)境權(quán)，是指公民等享有良好環(huán)境的權(quán)利。從形態(tài)類型上看，其包括一般環(huán)境權(quán)和具體環(huán)境權(quán)，常見(jiàn)的具體環(huán)境權(quán)如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)和景觀權(quán)等。環(huán)境權(quán)的提出，是伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益加劇，以至于廣大人民群眾不斷提升的生活質(zhì)量需要同日趨稀缺的良好生態(tài)產(chǎn)品之間的矛盾日漸凸顯的時(shí)代背景下發(fā)生的。環(huán)境權(quán)是人類面對(duì)傳統(tǒng)文明尤其是工業(yè)文明時(shí)代所釀造的環(huán)境危機(jī)而提出的旨在享有安全、舒適的環(huán)境條件的新型權(quán)利主張。
盡管法律上對(duì)物質(zhì)產(chǎn)品的權(quán)利稱為物權(quán)，對(duì)精神產(chǎn)品（知識(shí)產(chǎn)品）的權(quán)利稱為知識(shí)產(chǎn)權(quán)，然而，以生態(tài)產(chǎn)品為權(quán)利對(duì)象的環(huán)境權(quán)卻不宜統(tǒng)稱為生態(tài)權(quán)。主要原因有二：
其一，作為環(huán)境權(quán)之權(quán)利對(duì)象的生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)還是資源權(quán)和排污權(quán)等其他權(quán)利的權(quán)利對(duì)象。所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指生態(tài)系統(tǒng)所提供的各種自然要素及其組合體，包括環(huán)境、資源和生態(tài)三大形態(tài)。從權(quán)利的角度看，大自然所提供的生態(tài)產(chǎn)品，不僅僅包括可以作為環(huán)境權(quán)對(duì)象的清新的空氣、清潔的水源和宜人的風(fēng)景等環(huán)境要素，還包括可以作為資源權(quán)對(duì)象的森林、草原、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等自然資源，以及可以作為排污權(quán)對(duì)象的大氣、水體、土地等生態(tài)要素等。
其二，環(huán)境是指以人為中心的外部世界，環(huán)境權(quán)意味著人對(duì)環(huán)境的權(quán)利，而生態(tài)權(quán)卻無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)這一含義。其原因是，生態(tài)的內(nèi)涵比較豐富，既可以指存在論意義上的生態(tài)產(chǎn)品，也可以指關(guān)系論意義上的以生物為中心的生物之間以及生物與無(wú)機(jī)環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。顧名思義，生態(tài)權(quán)或容易被誤認(rèn)為是人對(duì)生態(tài)的權(quán)利，或容易被誤認(rèn)為是生物對(duì)其生境的權(quán)利。對(duì)于前者，生態(tài)權(quán)根本無(wú)法涵蓋和包容以生態(tài)產(chǎn)品為權(quán)利對(duì)象的環(huán)境權(quán)、資源權(quán)和排污權(quán)等屬性迥異的權(quán)利類型，至于后者，明顯不符合法律權(quán)利是以人為主體的基本法理。
事實(shí)上，無(wú)論是從世界各國(guó)的環(huán)境法治實(shí)踐還是從環(huán)境法學(xué)的共同習(xí)慣來(lái)看，環(huán)境權(quán)早已成為舉世公認(rèn)、約定俗成的術(shù)語(yǔ)，鮮有稱其為生態(tài)權(quán)的。
□借鑒
環(huán)境權(quán)立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
自上世紀(jì)60年代首次提出環(huán)境權(quán)概念以來(lái)，無(wú)論是關(guān)于環(huán)境權(quán)的理論研究還是法律實(shí)踐，均獲得了巨大發(fā)展。從國(guó)際環(huán)境立法看，1972年的《人類環(huán)境宣言》和1998年的《在環(huán)境事務(wù)中獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（簡(jiǎn)稱《奧斯胡公約》）等國(guó)際條約均規(guī)定了環(huán)境權(quán)。其中，《奧斯胡公約》的規(guī)定最為經(jīng)典：“認(rèn)識(shí)到每一個(gè)人享有在適合他/她的健康和福利的環(huán)境中生活的權(quán)利，以及各自的和其他人一起的為當(dāng)代人和未來(lái)世代的利益而保護(hù)和促進(jìn)環(huán)境的責(zé)任”，“為了保護(hù)當(dāng)代和未來(lái)世代的每一個(gè)人生活在適合他/她的健康和福利的環(huán)境中的權(quán)利作出貢獻(xiàn)，各成員國(guó)應(yīng)該保證根據(jù)本公約的規(guī)定在環(huán)境事務(wù)方面的獲得信息、公共參與決策和獲得司法救濟(jì)的權(quán)利”。
從外國(guó)環(huán)境立法看，迄今為止，已有美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、菲律賓、土耳其、剛果等60多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的憲法和環(huán)境法確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。譬如，美國(guó)早在1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》就強(qiáng)調(diào)：“國(guó)會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對(duì)維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)?！泵绹?guó)賓夕法尼亞州的憲法也規(guī)定：“國(guó)民有享有清潔的空氣、純凈水的權(quán)利，享有保存自然、景觀以及環(huán)境的美學(xué)價(jià)值的權(quán)利。賓夕法尼亞州的公共自然資源是全州國(guó)民包括后代人的共同財(cái)產(chǎn)。公共信托人應(yīng)該為了所有人的利益而保存和維持這些資源?！表n國(guó)1980年的憲法規(guī)定：“（一）全體國(guó)民均享有在健康、舒適環(huán)境中生活的權(quán)利。國(guó)家和國(guó)民應(yīng)努力保護(hù)環(huán)境。（二）環(huán)境權(quán)的內(nèi)容和行使由法律規(guī)定。（三）國(guó)家應(yīng)通過(guò)住宅開(kāi)發(fā)等政策，努力使全體國(guó)民享有舒適的居住條件。”俄羅斯聯(lián)邦2002年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“每個(gè)公民都享有良好環(huán)境的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境免受經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他活動(dòng)，自然的和生產(chǎn)性緊急狀態(tài)的不良影響的權(quán)利，有獲得可靠的環(huán)境狀況信息和得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利?！薄档靡惶岬氖牵绹?guó)的明尼蘇達(dá)州和新澤西州還制定了專門的環(huán)境權(quán)法案。
可以說(shuō)，環(huán)境權(quán)的法律化已成為了世界環(huán)境立法的潮流。
□建議
以環(huán)境權(quán)為訴權(quán)基礎(chǔ)
古人云：“小智治事，中智用人，大智立法?！睔v史也無(wú)不證明，法律是有效、和平推進(jìn)文明進(jìn)化和社會(huì)變遷最為有力的武器。通過(guò)法治來(lái)建設(shè)生態(tài)文明，無(wú)疑是我們的首選。然而，生態(tài)文明法治建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，千頭萬(wàn)緒，錯(cuò)綜復(fù)雜，必須找到工作的突破口，切忌眉毛胡子一把抓。
憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力和最強(qiáng)的影響力，修改憲法，將環(huán)境權(quán)入憲，對(duì)于指導(dǎo)和推進(jìn)我國(guó)整個(gè)生態(tài)文明法治建設(shè)而言，毋庸置疑地具有綱舉目張的作用。建議將《憲法》第二十六條修改為：“國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。”
在我國(guó)，《環(huán)境保護(hù)法》被視為環(huán)境基本法，在整個(gè)環(huán)境立法體系中處于基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性地位。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓的修改，我們?nèi)裟芤源藶槠鯔C(jī)，切實(shí)確認(rèn)環(huán)境權(quán)，這對(duì)于指引和推進(jìn)我國(guó)整個(gè)生態(tài)文明法制建設(shè)而言無(wú)疑具有開(kāi)創(chuàng)性的時(shí)代意義。
首先，建議在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境權(quán)的一般條款，即將第六條修改為：“一切單位和個(gè)人都享有良好環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境影響行為和獲得環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>
其次，建議在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境權(quán)訴訟制度。權(quán)利的根本特征之一是可訴性。事實(shí)上，權(quán)利若不能被救濟(jì)，則形同虛設(shè)。為此，建議《環(huán)境保護(hù)法》以環(huán)境權(quán)為訴權(quán)基礎(chǔ)，以訴訟信托為理論依據(jù)，切實(shí)規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。即在2012年8月新修訂的《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為，享有環(huán)境權(quán)的公民、有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。有權(quán)的主體在合理期限內(nèi)沒(méi)有起訴或者存在其他必要情形的，檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟?！?/p>
作者單位：
楊朝霞，北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心副主任，副教授，碩導(dǎo)
嚴(yán)耕，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心常務(wù)副主任，教授，博導(dǎo)