應把環(huán)境權寫入《環(huán)境保護法》
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健全監(jiān)管體制建立寬嚴相濟的責任制度
在監(jiān)管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象，而環(huán)保部門難以有效遏制。在安全生產監(jiān)管領域，已經實施了黨政同責的體制、制度和機制，安全生產形勢的改善效果不錯。黨委在地方權力結構中處于核心和關鍵地位，在環(huán)保領域中實施黨政同 責 ， 地 方 黨 委 不 會 包 庇 污 染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣。為此，《環(huán)境保護法》修訂時可規(guī)定實行環(huán)境保護黨政同責。
在監(jiān)管力量方面，目前，環(huán)境執(zhí)法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型，由上到下，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)保監(jiān)察人員就越少，甚至沒有。因此《環(huán)境保護法》修訂時，應按照十八屆三中全會決定的要求，規(guī)定加強基層的環(huán)境監(jiān)管力量。
在監(jiān)管方法方面，2014年2月底3月初，環(huán)保部組織力量對北京、天津、石家莊、唐山等12個城市的大氣污染防治“國十條”責任落實情況進行了督查，結果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測設備形同虛設。在重污染天氣持續(xù)的時期，這些違法企業(yè)的責任人并沒有被嚴肅處理，如拘留，說明環(huán)保執(zhí)法太軟。由于其他部門的分權，環(huán)保部的權力在縮小，因此環(huán)保部要轉變角色，轉變監(jiān)管方式。
此次修訂《環(huán)境保護法》，應規(guī)定環(huán)保部門由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領域，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問題轉變，做到統(tǒng)一指導、協(xié)調、監(jiān)督和服務；要建立約談、通報和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機制，使環(huán)保部門敢于擔當、敢于作為；建立具體的將違法責任人移交司法起訴的行刑銜接機制。
在法律責任方面，依據現(xiàn)行立法規(guī)定，違法成本低、守法成本高的擔心已成事實，企業(yè)漠視環(huán)境責任成為一種“風尚”。30多年來，我國環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績。但是由于巨大經濟利益的誘惑，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結果是企業(yè)規(guī)避了應負的高昂代價，社會卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。加強環(huán)境法制建設，讓企業(yè)守法是當務之急。
十多年前的處罰標準，現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用，因為起不了應有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為，應當修法加大處罰力度，尤其是對那些故意、惡意排污的企業(yè)，處罰要使其感受切膚之痛；對于因過失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時，建立環(huán)境污染責任保險制度，防止它們因為一次意外而陷入生產經營的困境；對于公民，要側重于警示和教育，不要過分強調罰款；對于惡意的環(huán)境污染行為應該給予治安拘留，嚴重的要追究刑事責任?？傊韶熑误w系的設計要寬嚴相濟。
結合國家治理的格局要求發(fā)揮公民和社會組織作用
目前，我國正在深化生態(tài)文明體制改革，加強國家治理體系的建立，使環(huán)境保護由管制走向治理，由權力走向權利。要實現(xiàn)這一點，公民意識的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會組織的培育等不可或缺。
目前，我國的環(huán)境管理的主調仍然是強調政府發(fā)揮作用，公民和社會的參與呈現(xiàn)被動色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調社會各方面的主動性、互助性和協(xié)調性，公民參與因而須由被動向主動轉變。在國家治理體系建設中，不僅要發(fā)揮公民個人作用，還要發(fā)揮社會組織的作用。
《環(huán)境保護法》修訂時應考慮建立與國家治理格局相適應的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門的人看起來多，但分散開來，人也很有限，監(jiān)管視野也很有限，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢，能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。
所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如，有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來?！董h(huán)境保護法》修訂時應建立公民和社會組織有序參與和監(jiān)督的機制。只有這樣，才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問題。
一些地方政府害怕公民參與，這是不對的，相反地，應該鼓勵公民多參與、多監(jiān)督?，F(xiàn)實的情況是，公民因為害怕打擊報復，并不是特別敢于舉報環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施，社會治理結構趨于穩(wěn)定，新的國家運行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報復。
(作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員 常紀文)