我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)“去債務(wù)化”是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，將地方債納入預(yù)算與審計(jì)的法制軌道屬于對(duì)于政府性債務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)，只有加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)監(jiān)管的系統(tǒng)性制度建設(shè)，才能降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定(征求意見(jiàn)稿)》擴(kuò)大了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限，提出將政府性債務(wù)依法明確納入審計(jì)制度。這一政策是地方政府性債務(wù)監(jiān)管法制化建設(shè)的重要舉措，得到了社會(huì)各界的關(guān)注與認(rèn)可。

一、將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計(jì)是規(guī)范監(jiān)管的重要措施之一

近年來(lái)，一方面，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模日益龐大，增長(zhǎng)速度驚人，涉及領(lǐng)域眾多；另一方面，我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管相對(duì)滯后，地方債風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集，這一問(wèn)題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一大隱患。2013年按照國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.7萬(wàn)億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3萬(wàn)億，合計(jì)17.8萬(wàn)億左右。面對(duì)如此龐大的政府性債務(wù)規(guī)模以及越來(lái)越沉重的債務(wù)償付壓力，國(guó)家下定決心規(guī)范治理，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)之一，提出把短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。本次修改審計(jì)法，將地方債審計(jì)納入日常審計(jì)程序是從制度、法律的角度規(guī)范管理的重要舉措。

二、將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計(jì)對(duì)于有效化解風(fēng)險(xiǎn)意義重大

地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計(jì)意味著國(guó)家對(duì)于地方債的管理與監(jiān)督更加透明、規(guī)范，當(dāng)前對(duì)地方債的預(yù)算與審計(jì)改革同步進(jìn)行，對(duì)地方政府舉債行為的約束逐步走入法制化軌道。第一，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以GDP指標(biāo)為政績(jī)考核重點(diǎn)，帶來(lái)了環(huán)境、債務(wù)等一系列問(wèn)題。2013年底中組部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，要求地方政府淡化GDP考核，增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、效益和可持續(xù)發(fā)展等考核指標(biāo)的權(quán)重，并加強(qiáng)政府債務(wù)考核，強(qiáng)化任期審計(jì)和離任追責(zé)。在地方政府財(cái)政審計(jì)以及在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，地方債情況將作為重要的審計(jì)內(nèi)容，這對(duì)于地方債規(guī)模過(guò)大與增長(zhǎng)過(guò)快將形成有效制約，有利于從源頭抑制不合理債務(wù)形成。第二，審計(jì)過(guò)程中，每一項(xiàng)審計(jì)科目涉及到地方政府債務(wù)的內(nèi)容，均將納入常規(guī)審計(jì)流程，可以有效掌握地方債的構(gòu)成與去向，不同類型地方債的來(lái)源與使用過(guò)程將更加清晰。第三，隨著對(duì)政府性債務(wù)審計(jì)體系的完善，每一筆發(fā)生的地方性債務(wù)來(lái)源、規(guī)模、期限、用途、償還、計(jì)劃等都將在審計(jì)過(guò)程中明確體現(xiàn)，不僅有利于分析地方債配置結(jié)構(gòu)是否合理，投入領(lǐng)域是否科學(xué)，而且有利于控制債務(wù)比例，降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，對(duì)于下一步科學(xué)決策形成有力支持。

三、地方債納入常規(guī)審計(jì)將對(duì)部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府資金是固定資產(chǎn)投資重要的資金來(lái)源之一，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域，包括部分國(guó)家重大項(xiàng)目，地方政府投資資金占有較高比重。當(dāng)前，地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐步暴露，并波及到財(cái)政、金融、實(shí)體經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域。將地方債納入常規(guī)審計(jì)流程，在一定程度上將抑制地方政府舉債沖動(dòng)，壓縮地方債務(wù)規(guī)模，這一措施短期內(nèi)對(duì)于地方投資基金將形成限制，部分地區(qū)年初主動(dòng)調(diào)低投資增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)，也與規(guī)范地方債務(wù)管理有關(guān)。今年以來(lái)，部分大型投資項(xiàng)目中央資金落實(shí)較為順利，但地方政府配套資金不足，影響項(xiàng)目進(jìn)展。然而從長(zhǎng)期看，必須認(rèn)識(shí)到，第一，地方債規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致政府還本付息成本不斷提高，僅利息支付一項(xiàng)未來(lái)將占用財(cái)政收入絕大部分，這將嚴(yán)重?cái)D占固定資產(chǎn)投資資金，導(dǎo)致地方陷入投資資金不足的惡性循環(huán)；第二，這一政策實(shí)施，未來(lái)可以通過(guò)對(duì)地方債審計(jì)結(jié)果的分析，總結(jié)地方財(cái)政、債務(wù)支出重點(diǎn)流向與結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，合理規(guī)劃投資結(jié)構(gòu)與領(lǐng)域。

地方債納入常規(guī)審計(jì)管理這一措施還將對(duì)金融領(lǐng)域產(chǎn)生顯著影響。由于地方債缺乏系統(tǒng)性監(jiān)管，地方政府存在還本付息壓力，同時(shí)對(duì)于利率等金融成本不敏感，其大舉向銀行等金融機(jī)構(gòu)融資“借新還舊”。這導(dǎo)致了近幾年銀行、信托等機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，影子銀行越演越烈，金融運(yùn)行脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)。這不僅使我國(guó)財(cái)政金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，而且嚴(yán)重危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運(yùn)行。對(duì)地方債管理的法制化建設(shè)，將降低地方政府違規(guī)融資行為，對(duì)于壓縮銀行表外業(yè)務(wù)、規(guī)范影子銀行、提高金融監(jiān)管質(zhì)量具有重要意義，同時(shí)有利于推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本。

四、以地方債法制化建設(shè)為契機(jī)進(jìn)一步完善監(jiān)督體系

將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計(jì)是加強(qiáng)監(jiān)管的一項(xiàng)重要措施，未來(lái)應(yīng)以此為基礎(chǔ)與契機(jī)，一是推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度建設(shè)，通過(guò)可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（如債務(wù)率、利息支出率等）評(píng)估和預(yù)警政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制；二是以預(yù)算管理和審計(jì)管理為依托共同管控地方債風(fēng)險(xiǎn)，建立規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制；三是設(shè)置政府債務(wù)“紅線”，在加強(qiáng)審計(jì)的基礎(chǔ)上，規(guī)定各級(jí)政府不能逾越債務(wù)天花板。(閆敏?國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部)