二、食品監(jiān)管體制和監(jiān)管工作
為保障食品安全，中國政府樹立了全程監(jiān)管的理念，堅持預(yù)防為主、源頭治理的工作思路，形成了“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府負責，部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)，各方聯(lián)合行動”的監(jiān)管工作格局。根據(jù)中國國情，2004年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全監(jiān)管工作的決定》，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的分工原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順了有關(guān)食品安全監(jiān)管部門的職能，明確了責任。該決定將食品安全監(jiān)管分為四個環(huán)節(jié)，分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等四個部門實施。其中初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負責，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督和日常衛(wèi)生監(jiān)管由質(zhì)檢部門負責，食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管由工商部門負責，餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管由衛(wèi)生部門負責，食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故由食品藥品監(jiān)管部門負責，進出口農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)管由質(zhì)檢部門負責。各食品安全監(jiān)管部門分工明確，密切配合，相互銜接，形成了嚴密、完整的監(jiān)管體系。
加強食品安全監(jiān)管是一項長期艱巨的任務(wù)，必須立足當前，規(guī)劃長遠，標本兼治，著力治本，建立健全監(jiān)管制度和長效機制。中國政府堅持從源頭狠抓食品質(zhì)量安全，完善食品監(jiān)管的各項基本制度，強化食品安全監(jiān)管。
（一）強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作
2001年中國啟動實施了“無公害食品行動計劃”，以蔬菜中高毒農(nóng)藥殘留和畜產(chǎn)品中“瘦肉精”污染控制為重點，著力解決人民最為關(guān)心的高毒農(nóng)藥、獸藥違規(guī)使用和殘留超標問題；以農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、市場準入三個環(huán)節(jié)管理為關(guān)鍵點，推動從農(nóng)田到市場的全程監(jiān)管；以開展例行監(jiān)測為抓手，推動各地增強質(zhì)量安全意識，落實管理責任；以推進標準化為載體，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)和管理水平。目前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系日益完善，監(jiān)管能力逐步增強，農(nóng)業(yè)標準化水平顯著提高，以確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為目標的服務(wù)、管理、監(jiān)督、處罰、應(yīng)急五位一體的工作機制逐步形成。
（二）建立并嚴格實施食品質(zhì)量安全市場準入制度
中國政府于2001年建立了食品質(zhì)量安全市場準入制度。這項制度主要包括三項內(nèi)容：一是生產(chǎn)許可制度，即要求食品生產(chǎn)加工企業(yè)具備原材料進廠把關(guān)、生產(chǎn)設(shè)備、工藝流程、產(chǎn)品標準、檢驗設(shè)備與能力、環(huán)境條件、質(zhì)量管理、儲存運輸、包裝標識、生產(chǎn)人員等保證食品質(zhì)量安全的必備條件，取得食品生產(chǎn)許可證后，方可生產(chǎn)銷售食品；二是強制檢驗制度，即要求企業(yè)履行食品必須經(jīng)檢驗合格方能出廠銷售的法律義務(wù)；三是市場準入標志制度，即要求企業(yè)對合格食品加貼QS（質(zhì)量安全）標志，對食品質(zhì)量安全進行承諾。按照分步實施的原則，截止到2007年上半年，共向生產(chǎn)企業(yè)頒發(fā)了10.7萬張食品生產(chǎn)許可證，獲證企業(yè)食品的市場占有率達到同類食品的90%以上。同時，加強對獲得食品生產(chǎn)許可證企業(yè)的監(jiān)管。截止到2007年6月底，共撤回、撤銷、吊銷和注銷了1276張達不到標準的食品生產(chǎn)許可證。根據(jù)食品生產(chǎn)企業(yè)取得生產(chǎn)許可證的進度，國家質(zhì)檢總局分批公布了獲證產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)名單，分期公告了未獲證和無QS標志食品不得進入市場銷售，警示消費者不要使用。
（三）加大食品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查力度
中國政府對食品實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。這項制度自1985年建立以來，不斷加大力度，突出重點，提高有效性。近年來，重點抽查了乳制品、肉制品、茶葉、飲料、糧油等日常消費的主要食品，重點對食品生產(chǎn)集中地的企業(yè)、小作坊進行了抽查，重點檢驗了食品的微生物、添加劑、重金屬等衛(wèi)生指標，并對質(zhì)量不穩(wěn)定的小企業(yè)重點進行了跟蹤抽查。通過加大抽查頻次，擴大抽查覆蓋面，基本實現(xiàn)了抽查一類產(chǎn)品、整頓一個行業(yè)的目標。2006年至2007年上半年，共對7880家企業(yè)的11104批次食品進行了國家監(jiān)督抽查。同時，對抽查中發(fā)現(xiàn)有問題的產(chǎn)品和生產(chǎn)企業(yè)，加大了整改、處罰的力度。一是嚴格執(zhí)行公告制度。對抽查中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題嚴重的355家企業(yè)355批次產(chǎn)品公開曝光，同時，積極宣傳“優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)良品牌”，240家獲得“中國名牌”和548家獲得“國家免檢”稱號的產(chǎn)品得到消費者的普遍贊譽。二是嚴格執(zhí)行整改制度。對不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，督促嚴格整改，按時復(fù)查，復(fù)查不合格的，責令停產(chǎn)整頓，整頓期滿后再次復(fù)查仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。三是嚴格實行處罰制度。對在食品中摻雜、摻假、以假充真、以次充好的，責令停止生產(chǎn)，沒收違法生產(chǎn)的食品，情節(jié)嚴重的移送司法機關(guān)追究法律責任。
（四）加強對食品小作坊的專項整治力度
中國存在的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異等決定了對食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管是一項長期、艱巨的工作。目前，10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊是食品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點和難點。對從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品加工的小作坊，中國堅持“監(jiān)管、規(guī)范、引導(dǎo)、便民” 的工作原則，一方面通過關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式，讓小作坊盡快達到市場準入條件；另一方面強化監(jiān)管措施，防止食品安全事故發(fā)生。近年來對小企業(yè)小作坊重點實施了四個方面的監(jiān)管：一是基本條件改造，達不到要求的不得生產(chǎn)；二是限制銷售范圍，小作坊生產(chǎn)加工的食品銷售范圍不得超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，不準進入商場、超市銷售；三是嚴格限制預(yù)包裝，小作坊生產(chǎn)的食品在獲得市場準入資格之前不得使用相應(yīng)包裝，防止其喬裝打扮混入市場；四是公開承諾，小作坊必須向社會公開承諾不使用非食品原料，不濫用添加劑，不使用回收食品作原料，產(chǎn)品不進入商場、超市銷售，不超出承諾區(qū)域銷售，確保食品達到最基本的安全衛(wèi)生要求。經(jīng)過整治，2006年食品小作坊的平均抽樣合格率提高到70.4%；截至2007年6月底，已取締5631家，強制停產(chǎn)8814家，5385家整改后達到準入要求。
（五）推行食品安全區(qū)域監(jiān)管責任制
建立并實施了以“三員四定、三進四圖、兩書一報告”為主要內(nèi)容的食品安全區(qū)域監(jiān)管責任制?！叭龁T四定”即按照定人、定責、定區(qū)域、定企業(yè)的方式，確定質(zhì)檢部門食品安全監(jiān)管員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）負責食品生產(chǎn)加工企業(yè)的具體監(jiān)管工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)管員協(xié)助開展食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，社會信息員收集提供各種食品質(zhì)量安全違法信息?！叭M四圖”即進村、進戶、進企業(yè)，調(diào)查摸底，建立食品生產(chǎn)加工企業(yè)檔案，制定企業(yè)變化動態(tài)圖、食品行業(yè)分布圖、監(jiān)管責任落實圖、食品安全警示圖，實施動態(tài)監(jiān)管?！皟蓵粓蟾妗奔凑炗嗀熑螘?，企業(yè)簽訂承諾書，質(zhì)檢部門定期寫出食品安全報告。截至2007年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市共建立食品安全監(jiān)管責任區(qū)16030個，確定食品安全專職監(jiān)督員25346人，聘請政府協(xié)管員72474人，聘請社會信息員106573人。2006年，各級質(zhì)檢部門共對食品生產(chǎn)加工企業(yè)進行了90萬次巡查。
（六）加強食品流通領(lǐng)域的監(jiān)管
深入實施以“提倡綠色消費、培育綠色市場、開辟綠色通道”為主要內(nèi)容的“三綠工程”，倡導(dǎo)現(xiàn)代流通組織方式和經(jīng)營方式，大力發(fā)展連鎖經(jīng)營和物流配送；推進經(jīng)銷企業(yè)落實進貨檢查驗收、索證索票、購銷臺賬和質(zhì)量承諾制度，以及市場開辦者質(zhì)量責任制；全面落實市場巡查制度，完善食品質(zhì)量監(jiān)測制度，嚴格實行不合格食品的退市、召回、銷毀、公布制度；加強畜禽屠宰行業(yè)管理；打破地方封鎖，鼓勵質(zhì)量優(yōu)、信譽好、品牌知名度高的食品在全國流通；健全社區(qū)食品加工流通服務(wù)體系；強化食品安全標識和包裝管理，集中力量整治食品假包裝、假標識、假商標印制品。
（七）加大餐飲等消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管力度
餐飲衛(wèi)生是食品安全的重要環(huán)節(jié)。中國政府在餐飲業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管方面所做的主要工作包括，一是加大對餐飲衛(wèi)生的監(jiān)管力度，制定并落實《餐飲業(yè)和集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范》，實施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，加強餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管。二是推進餐飲業(yè)、食堂全面實施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，完善和加強食品污染物監(jiān)測和食源性疾病監(jiān)測體系建設(shè)。三是加大對違法犯罪行為的打擊力度，查處大案要案，并及時向社會通報。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年全年，衛(wèi)生部門檢查各類餐飲單位和學(xué)校集體食堂204萬余戶次，查處涉嫌非法生產(chǎn)經(jīng)營食品案件4.5萬余件，取締無衛(wèi)生許可證生產(chǎn)經(jīng)營單位2.5萬余戶。四是加強學(xué)校衛(wèi)生工作，部署開展全國學(xué)校食品衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、傳染病防治專項檢查工作，預(yù)防食物中毒和腸道傳染病。五是開展食品危險性評估，科學(xué)發(fā)布食品安全預(yù)警和評估信息。
（八）全面開展食品質(zhì)量安全專項整治
為解決一些地區(qū)、一些食品的假冒偽劣問題，全面開展了食品質(zhì)量安全區(qū)域整治。組織實施了“百千萬工程”，圍繞確定的重點區(qū)域、重點加工點、重點加工戶及加工的食品，采取構(gòu)建食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、加強標準和檢測等技術(shù)力量建設(shè)、加強對企業(yè)的技術(shù)服務(wù)、推動組建食品行業(yè)協(xié)會、加大執(zhí)法打假力度等措施，解決了一批區(qū)域性制售假冒偽劣問題。同時，工商、質(zhì)檢部門不斷加大食品執(zhí)法打假工作力度，以食品質(zhì)量安全為主線，突出生產(chǎn)加工源頭，部署開展專項執(zhí)法打假行動，嚴厲打擊使用非食品原料生產(chǎn)加工食品和濫用食品添加劑的違法行為，嚴厲打擊證照皆無的制假制劣黑窩點。2006年，質(zhì)檢部門立案查處食品違法案件4.9萬起，查獲假冒偽劣食品貨值金額4.5億元人民幣。工商部門在食品安全專項整治中，共出動執(zhí)法人員560萬人次，檢查重點食品市場1.6萬個，檢查食品經(jīng)營主體1040萬戶次，取締無照經(jīng)營15.18萬戶，吊銷營業(yè)執(zhí)照4629戶，查處制售假冒偽劣食品案件6.8萬件，移送司法機關(guān)處理案件48件，對1.55萬噸不合格食品實施了退市。
（九）強化風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)機制建設(shè)
建立了全國食品安全風(fēng)險快速預(yù)警與快速反應(yīng)系統(tǒng)，積極開展食品生產(chǎn)加工、流通、消費環(huán)節(jié)風(fēng)險監(jiān)控，通過動態(tài)收集和分析食品安全信息，初步實現(xiàn)了對食品安全問題的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制和早處理。建立了一套行之有效的快速反應(yīng)機制，包括風(fēng)險信息的收集、分析、預(yù)警和快速反應(yīng)，做到立即報告、迅速介入、科學(xué)判斷、妥善處置。
（十）建立健全食品召回制度
這項制度分為主動召回和責令召回兩種形式，規(guī)定食品生產(chǎn)加工企業(yè)是食品召回的責任主體，要求食品生產(chǎn)者如果確認其生產(chǎn)的食品存在安全危害，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)和銷售，主動實施召回；對于故意隱瞞食品安全危害、不履行召回義務(wù)或生產(chǎn)者過錯造成食品安全危害擴大或再度發(fā)生的，將責令生產(chǎn)者召回產(chǎn)品。近年來，國家質(zhì)檢總局在開展食品監(jiān)督抽查和執(zhí)法檢查中，對發(fā)現(xiàn)存在致病菌、化學(xué)性污染、使用非食品原料等重大安全隱患的食品加大了召回力度，對于造成嚴重后果的，吊銷了生產(chǎn)企業(yè)的食品生產(chǎn)許可證，降低了不安全食品可能帶來的危害，切實維護了廣大消費者的健康安全。
（十一）加強食品安全誠信體系建設(shè)
中國政府重視食品質(zhì)量安全誠信體系建設(shè)，初步建立了企業(yè)食品安全誠信檔案，建立了食品生產(chǎn)加工企業(yè)紅黑榜制度，并充分發(fā)揮各類商會、協(xié)會的作用，促進食品行業(yè)的自律。大力實施扶優(yōu)扶強措施，采取政策、行政、經(jīng)濟的手段，對重信譽、講誠信的企業(yè)給予激勵，努力營造食品安全的誠信環(huán)境，創(chuàng)造食品安全誠信文化，增強全社會食品安全誠信意識。逐步完善食品安全誠信運行機制，全面發(fā)揮食品安全誠信體系對食品安全工作的規(guī)范、引導(dǎo)、督促功能。加強企業(yè)食品安全誠信檔案建設(shè)，推行食品安全誠信分類監(jiān)管，重點建立食品生產(chǎn)經(jīng)營主體登記檔案信息系統(tǒng)和食品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信分類數(shù)據(jù)庫，廣泛收集食品生產(chǎn)經(jīng)營主體準入信息、食品安全監(jiān)管信息、消費者申訴舉報信息，做到掌握情況，監(jiān)管有效。近年來，采用最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對食品質(zhì)量安全實施電子監(jiān)管網(wǎng)終端查詢，及時、方便、快捷、有效地辨別食品真?zhèn)?，維護了消費者利益，打擊了假冒偽劣行為，促進了企業(yè)誠信建設(shè)。
多年來，中國食品生產(chǎn)種類不斷增加，數(shù)量不斷擴大，質(zhì)量不斷提高，保障了人民日益增長的消費需求，提高了人民的生活水平，促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。同時中國政府也清楚地看到由于受發(fā)展水平的制約，中國食品安全仍存在一些問題，今后將重點打擊生產(chǎn)加工中偷工減料，摻雜使假，以假充真，以非食品原料、發(fā)霉變質(zhì)原料加工食品，不按標準生產(chǎn)，濫用添加劑等違法行為，不斷提高食品質(zhì)量安全保障水平。
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