■學(xué)習(xí)貫徹十七大報(bào)告精神系列筆談■汪玉凱
編者按：黨的十七大報(bào)告提出深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求。今后乃至更長一段時(shí)間，國民經(jīng)濟(jì)將朝著又好又快的方向發(fā)展，以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)也將全面展開。報(bào)告充分肯定了改革開放在我國社會主義建設(shè)中的重要作用，認(rèn)為方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路，只有改革開放才能發(fā)展中國。同時(shí)指出，改革開放不可能一帆風(fēng)順，也不可能一蹴而就。面對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會生活中存在的諸多矛盾，國內(nèi)學(xué)術(shù)界、理論界正在進(jìn)行新一輪研究探討。為了推動思考，本報(bào)以“學(xué)習(xí)貫徹十七大報(bào)告精神系列筆談”為題，約請國內(nèi)不同研究領(lǐng)域的部分專家撰寫文章，從今天起陸續(xù)發(fā)表，本文是第一篇。
黨的十七大報(bào)告中有關(guān)“大部制”改革的思路，引起各方的關(guān)注。那么究竟什么是“大部制”，中國為什么要進(jìn)行大部制改革，大部制改革有可能出現(xiàn)什么樣的問題？本文將對此做一簡要分析。
一、什么是大部制改革？
黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“行政管理體制改革將“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”，在此基礎(chǔ)上要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”
報(bào)告特別指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制”。應(yīng)該說，黨的十七大報(bào)告對未來行政管理體制改革提出的一系列有別于以往改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向，值得我們高度重視。
那么，究竟什么是大部制呢？筆者認(rèn)為，所謂大部門體制，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。
市場化國家之所以普遍實(shí)行大部制管理模式，主要在于它有一些明顯的優(yōu)越性。
首先，這種管理模式能夠減少部門、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本；其次，能夠有效地避免政府機(jī)構(gòu)之間由于職能分工過細(xì)，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理；第三，由于實(shí)行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府經(jīng)常會遇到的通病。
所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個(gè)更大的機(jī)構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動。十七大報(bào)告提出大部制改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的舉措。這種改革，涉及的范圍，不一定僅僅限定在政府系統(tǒng)范圍之內(nèi)，甚至可能涉及到執(zhí)政黨以及人大等部門。
二、中國為什么要進(jìn)行大部制改革？
中國推行大部制改革，是與我們這個(gè)體制本身發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的。我們知道，中國建國以后搞了３０年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，部門設(shè)置多，實(shí)行條條管理，部門專政。比如當(dāng)時(shí)的機(jī)械工業(yè)部下有九個(gè)部，有管常規(guī)機(jī)械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的。那是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。
隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體和市場經(jīng)濟(jì)確立，政府部門必然進(jìn)行調(diào)整。從１９８２年開始，我國先后進(jìn)行過五次大的行政管理體制改革。其中一個(gè)重要內(nèi)容就是不斷裁減、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)。以１９８２年的改革為例，當(dāng)時(shí)中央設(shè)置了１００個(gè)部門，分工非常細(xì)，經(jīng)過調(diào)整，裁了３９個(gè)。同樣１９９８年的行政管理體制改革，把國務(wù)院的４０個(gè)組成部門，一下拿掉１１個(gè)，保留了２９個(gè)。在那次改革中，把絕大多數(shù)直接管理的工業(yè)的部門都撤消了。這些改革，為進(jìn)一步推進(jìn)大部制管理，奠定了重要的基礎(chǔ)。可以說，從縱向比，我國現(xiàn)在的政府架構(gòu)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完全不可同日而語，已經(jīng)發(fā)生了很大變化；但從橫向比，特別是和成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國政府部門設(shè)置依然較多。比如，目前國務(wù)院的組成部門仍然有２８個(gè)，而日本是１２個(gè)，美國是１５個(gè)，英國是１７個(gè)。當(dāng)然，部門數(shù)量多少雖然不應(yīng)該是衡量一個(gè)政府管理優(yōu)劣的惟一依據(jù)，但大量事實(shí)證明，政府機(jī)構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問題，是人們普遍都能感受得到的。比如，現(xiàn)在我國的民航總局管空中運(yùn)輸，交通部管水路和公路運(yùn)輸，鐵道部管鐵路運(yùn)輸，但美國的運(yùn)輸部就包含了海、陸、空運(yùn)輸，甚至在一些國家把郵電也放在運(yùn)輸部的管轄中。這體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”的思維。再如美國農(nóng)業(yè)部的職能，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個(gè)部門的職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”概念，管轄范圍比較寬。
由此我們可以說，只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，要真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必然會朝著大部制管理方向邁進(jìn)。從我國的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。也許有人說，我們不是一直倡導(dǎo)小政府嗎，如果實(shí)行大部制管理模式，是不是與小政府的目標(biāo)相沖突呢？其實(shí)這是一種誤解。
我們知道，“小政府，大社會”是一個(gè)形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。
現(xiàn)代社會的一個(gè)重要特征，就是社會分工越來越細(xì)，出現(xiàn)的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體等，這些對社會影響不管是正面的還是負(fù)面的都非常大，都需要政府進(jìn)行必要的管理。過去政府沒有這方面的管理功能，現(xiàn)在政府就要配備專業(yè)人才，進(jìn)行管理和引導(dǎo)。所以“小政府，大社會”和大部制是兩個(gè)不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應(yīng)該簡單地等同或者對立。退后一步說，即使在“小政府”內(nèi)部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設(shè)置必要的部門，各司其職，對社會進(jìn)行管理或提供服務(wù)。這就是說，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學(xué)分工。而大部制適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門的管理需求。
三、實(shí)行大部制改革的難點(diǎn)分析
按照大部制的思路調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無疑會對政府的管理和運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。正像前面所分析的那樣，實(shí)行大部體制管理，不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”，同時(shí)，通過政府部門的整合和調(diào)整，能進(jìn)一步理順部門之間的職能，減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量，減少過多的協(xié)調(diào)和溝通的環(huán)節(jié)，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。
但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是更值得我們關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要；再比如，在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對接，不重復(fù)、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問題，都是需要我們認(rèn)真思考的。
在筆者看來，當(dāng)前有四個(gè)問題尤其值得關(guān)注：
第一，如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障。實(shí)際上，十七大報(bào)告提到大部制改革時(shí)，是放在“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”上的，這就意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，在這個(gè)基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。這可能是下一步機(jī)構(gòu)改革的難題。在我看來，大部制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)大部制內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際類似于國外政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以引入市場機(jī)制，實(shí)行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給設(shè)在國務(wù)院辦公廳下、由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國務(wù)院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。
筆者認(rèn)為，在進(jìn)行上述改革時(shí)，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。也就是說，要把有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革為決策機(jī)構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制。當(dāng)然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。
第二，大部制能不能有效遏制部門利益，也成為最關(guān)鍵的問題之一。大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級部，權(quán)力很大，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”，但大部制改革會繼續(xù)走發(fā)改委模式嗎？筆者認(rèn)為，發(fā)改委模式不能簡單地等同于大部制，兩者是有差別的。發(fā)改委主要是國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)部門，幾乎和每個(gè)專業(yè)部門都有關(guān)系，勞動和社會保障部、衛(wèi)生部、教育部等，所有這些都和發(fā)改委的某個(gè)處、司對應(yīng)。實(shí)際上，在我們這樣的管理模式下，發(fā)改委究竟應(yīng)該以什么樣的方式存在，如何發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能是需要認(rèn)真研究和解決的，也可以進(jìn)行廣泛的討論。從這個(gè)意義上說，目前我國發(fā)改委的運(yùn)作模式不是大部制的模式，倒是要對這種管理運(yùn)行模式，進(jìn)行認(rèn)真研究和反思，進(jìn)行相應(yīng)的改革。舉一個(gè)例子，２００３年政府機(jī)構(gòu)改革中，我們把專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革的部門合并到了發(fā)改委，現(xiàn)在看來，這樣把整個(gè)體制改革方案設(shè)計(jì)的部門放在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，不一定合適，這個(gè)部門應(yīng)該是超越部門利益的，如果放在一個(gè)政府部門內(nèi)，很容易受到部門利益的影響，甚至?xí)绊懙礁母镎叩墓凸健?/p>
第三，大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進(jìn)，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個(gè)問題非常關(guān)鍵。過去這些年來，我們把中紀(jì)委與檢察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，成效顯著，如何進(jìn)一步整合黨政部門，也許是下一步大部制改革中應(yīng)該思考的問題。從這個(gè)意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，這樣也許更具有長遠(yuǎn)性。
第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。應(yīng)該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益。比如在今年兩會期間，有的人大代表建議將衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個(gè)動議能否被采納，但這明顯的是一種大部制的思維。另外，“大部”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗(yàn)，所以改革的策略和方法就顯得很重要。在我看來，中國的大部制改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。 首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務(wù)對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。
從改革的上下銜接來看，由于我們是單一制國家，上下級步調(diào)一致，所以中央要先行一步。明年３月份新一屆政府的組建，就應(yīng)體現(xiàn)十七大報(bào)告精神，會從中央推行，然后逐步向地方推行。明年３月份新一屆政府的組成應(yīng)該是一個(gè)看點(diǎn)，應(yīng)該會按照大部制思維來組建。在方案的制定過程中，中央編制委員會及其辦公室應(yīng)該發(fā)揮重要的作用。但不應(yīng)該閉門造車，有些問題應(yīng)該進(jìn)行廣泛的討論，特別要讓民眾有更多的參與。建議中編辦在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)，要建立一個(gè)直屬于中央編制委員會的高層的專家委員會，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經(jīng)過充分論證，這樣可以最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人喜好的因素，也能夠堅(jiān)持科學(xué)性，立足長遠(yuǎn)，用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。
（作者單位：國家行政學(xué)院公共管理部）
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