汪玉凱:國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員，國(guó)家行政學(xué)院公共管理部教授，長(zhǎng)期致力于中國(guó)改革、特別是政府改革的研究。
黨的十七大在部署未來(lái)的行政管理體制改革中明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，行政管理體制改革將“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”，在此基礎(chǔ)上要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。十七大報(bào)告特別指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制”。應(yīng)該說(shuō)，黨的十七大報(bào)告對(duì)未來(lái)行政管理體制改革提出的一系列有別于以往改革的思路，為未來(lái)行政管理體制改革指明了方向，值得我們高度重視。
黨的十七大報(bào)告中有關(guān)大部門(mén)體制（簡(jiǎn)稱大部制）改革的思路，引起各方的關(guān)注。那么究竟什么是大部制，中國(guó)為什么要進(jìn)行大部制改革，大部制改革有可能出現(xiàn)什么樣的問(wèn)題？推進(jìn)大部制改革，阻力來(lái)自哪里？大地雜志社記者就此專訪了國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱。
“大部制”改革，箭在弦上——專訪國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱
大地：汪教授，黨的十七大報(bào)告中特別指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。對(duì)于大部門(mén)體制以及大部門(mén)體制改革這兩個(gè)概念，您能不能為《大地》的讀者做一個(gè)闡釋？
汪玉凱：大部門(mén)體制，或者大部制，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門(mén)制，是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，比如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。大部制的好處起碼有三個(gè)：首先，這種管理模式能夠減少部門(mén)、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本；其次，能夠有效地避免政府機(jī)構(gòu)之間由于職能分工過(guò)細(xì)，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門(mén)，多頭管理；第三，由于實(shí)行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，因此可以防止部門(mén)之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府經(jīng)常會(huì)遇到的通病。
所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門(mén)之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門(mén)，經(jīng)過(guò)合并重構(gòu)，整合為一個(gè)更大的機(jī)構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門(mén)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動(dòng)。十七大報(bào)告提出大部制改革的思路，是對(duì)我國(guó)行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的舉措。
大地：從1982年開(kāi)始，我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)五次大的行政管理體制改革，我國(guó)推行大部制改革的原因何在，現(xiàn)狀如何？
汪玉凱：中國(guó)推行大部制改革，是與我們這個(gè)體制本身發(fā)展以及自身存在的問(wèn)題密切相關(guān)的。我們知道，中國(guó)建國(guó)以后搞了30年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，部門(mén)設(shè)置多，實(shí)行條條管理，部門(mén)專政。比如當(dāng)時(shí)的機(jī)械工業(yè)部下有九個(gè)部，有管常規(guī)機(jī)械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的。那是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物。
隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立，政府部門(mén)必然進(jìn)行調(diào)整。從1982年開(kāi)始，我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)五次大的行政管理體制改革。其中一個(gè)重要內(nèi)容就是不斷裁減、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)。這些改革，為進(jìn)一步推進(jìn)大部制管理，奠定了重要的基礎(chǔ)。但從橫向比，特別是和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)政府部門(mén)設(shè)置依然較多。比如，目前國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)仍然有28個(gè)，而日本是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，英國(guó)是17個(gè)。
政府機(jī)構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理的問(wèn)題，是人們普遍都能感受得到的。比如，現(xiàn)在我國(guó)的民航總局管空中運(yùn)輸，交通部管水路和公路運(yùn)輸，鐵道部管鐵路運(yùn)輸，但美國(guó)的運(yùn)輸部就包含了海、陸、空運(yùn)輸，甚至在一些國(guó)家把郵電也放在運(yùn)輸部的管轄中。這體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”的思維。
我們可以說(shuō)，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必然會(huì)朝著大部制管理方向邁進(jìn)。從我國(guó)的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過(guò)多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路。
大地：有人一直在倡導(dǎo)“小政府，大社會(huì)”，如果實(shí)行大部制管理模式，與小政府的目標(biāo)存不存在沖突呢？
汪玉凱：這個(gè)問(wèn)題很值得探討。我們知道，“小政府，大社會(huì)”是一個(gè)形象的描繪，是人們期盼政府規(guī)模不要太大，不要把更多的錢(qián)花在政府自身；但政府的規(guī)模和管理能力的大小，必須和它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征，就是社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，出現(xiàn)的新領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體等，這些對(duì)社會(huì)影響不管是正面的，還是負(fù)面的都非常大，都需要政府進(jìn)行必要的管理。過(guò)去政府沒(méi)有這方面的管理功能，現(xiàn)在政府就要配備專業(yè)人才，進(jìn)行管理和引導(dǎo)。所以“小政府，大社會(huì)”和大部制是兩個(gè)不同的含義，二者都有其特定的范圍，不應(yīng)該簡(jiǎn)單地等同或者對(duì)立。退后一步說(shuō)，即使在“小政府”內(nèi)部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設(shè)置必要的部門(mén)，各司其職，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理或提供服務(wù)。這就是說(shuō)，即使政府規(guī)模較小，內(nèi)部也需要科學(xué)分工。而大部制適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)設(shè)置部門(mén)的管理需求。
大地：大部制改革在國(guó)外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)。我們都非常關(guān)心，在現(xiàn)行的體制下，我國(guó)的大部制改革效果會(huì)如何，建立的過(guò)程中會(huì)遇到怎樣的阻力？
汪玉凱：我們要冷靜地看待大部制改革，盡管這一管理模式在國(guó)外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但是在我們這樣的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過(guò)程中可能遇到哪些阻力，都是我們更值得關(guān)注的。比如，實(shí)行大部制管理后，一個(gè)部門(mén)的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，就更加重要。再比如，在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的大部制進(jìn)行對(duì)接，不重復(fù)、重疊？還比如，在大部制管理模式下，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對(duì)大部權(quán)力的監(jiān)督和控制等。在具體推進(jìn)的過(guò)程中，大部制改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領(lǐng)域改革等等，所有這些問(wèn)題，都是我們需要認(rèn)真思考的。
大地：能不能詳細(xì)地解讀一下大部制改革可能遇到的問(wèn)題，如何克服？有人說(shuō)，部門(mén)利益是大部制改革的最大阻礙，您怎么看？
汪玉凱：在我看來(lái)，當(dāng)前有四個(gè)問(wèn)題尤其值得關(guān)注。
第一，是如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障。我認(rèn)為，在進(jìn)行大部制改革時(shí)，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。也就是說(shuō)，要把有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革為決策機(jī)構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制。當(dāng)然對(duì)大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
第二，部門(mén)利益確實(shí)是擺在大部制改革面前的一個(gè)問(wèn)題。大部制能不能有效遏制部門(mén)利益，也成為最關(guān)鍵的問(wèn)題之一。大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門(mén)職能交叉、政出多門(mén)、相互扯皮問(wèn)題，通過(guò)改變組織形態(tài)來(lái)加以抑制。過(guò)去部門(mén)之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門(mén)利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門(mén)利益凌駕于公眾利益之上。有人擔(dān)心，大部制改革可能把分散的部門(mén)利益，積聚為集中的部門(mén)利益。如果一個(gè)部門(mén)變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。
第三，大部制改革可能會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，沒(méi)有政治體制改革推進(jìn)，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來(lái)看，大部制改革的思路和方向，最終必然會(huì)涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接，這個(gè)問(wèn)題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的關(guān)系等。過(guò)去這些年來(lái)，我們把中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，成效顯著，如何進(jìn)一步整合黨政部門(mén)，也許是下一步大部制改革中應(yīng)該思考的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，這樣也許更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。
第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。應(yīng)該看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年來(lái)被強(qiáng)化了的部門(mén)利益。比如在去年兩會(huì)期間，有的人大代表建議將衛(wèi)生部、國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品管理局、國(guó)務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個(gè)動(dòng)議能否被采納，但這明顯的是一種大部制的思維。另外，“大部”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過(guò)去畢竟沒(méi)有這方面經(jīng)驗(yàn)，所以改革的策略和方法就顯得很重要。在我看來(lái)，中國(guó)的大部制改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。 首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務(wù)對(duì)象廣泛，外部呼聲比較大的部門(mén)開(kāi)始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。
從改革的上下銜接來(lái)看，由于我們是單一制國(guó)家，上下級(jí)步調(diào)一致，所以中央要先行一步。今年三月份新一屆政府的組建，就應(yīng)體現(xiàn)十七大報(bào)告精神，會(huì)從中央推行，然后逐步向地方推行。今年三月份新一屆政府的組成應(yīng)該是一個(gè)看點(diǎn)，應(yīng)該會(huì)按照大部制思維來(lái)組建。在方案的制定過(guò)程中，中央編制委員會(huì)及其辦公室應(yīng)該發(fā)揮重要的作用。但不應(yīng)該閉門(mén)造車(chē)，有些問(wèn)題應(yīng)該進(jìn)行廣泛的討論，特別要讓民眾有更多地參與。建議中編辦在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)，要建立一個(gè)直屬于中央編制委員會(huì)的高層的專家委員會(huì)，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部制方案經(jīng)過(guò)充分論證，這樣可以最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人喜好的因素，也能夠堅(jiān)持科學(xué)性，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。（記者 張 聰 陳 城）
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