金融領(lǐng)域可能最先被整合
一位專家告訴本報(bào)記者，金融可能最先被納入“大部委制”的改革領(lǐng)域，主要是因?yàn)榻鹑谠谑袌龌^程中作用重要，如果內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理會影響行業(yè)本身發(fā)展。
而能源行業(yè)內(nèi)，煤炭、石油、電力等都分屬發(fā)改委、電監(jiān)會等不同部門管理，這樣的管理架構(gòu)已無法適應(yīng)我們的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能會在問題突出、社會反應(yīng)強(qiáng)烈、下一步市場化改革發(fā)展和政府管理最密切相關(guān)的有博弈的領(lǐng)域內(nèi)整合，因此，能源、交通、金融將有可能是最先被整合的三個(gè)領(lǐng)域。
另一位專家則表示，對于交通領(lǐng)域來說，整合的最大問題是鐵道的問題，航空業(yè)通過改革重組市場化步伐相對較快，公路方面，許多國有大企業(yè)也已歸于國資委管理，“而大鐵路最大的問題是到目前為止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快鐵路自身的改革步伐，一旦整合，就可能組建運(yùn)輸部，把所有運(yùn)輸?shù)牟块T，甚至包括郵政都整合進(jìn)來?！?/p>
改革不只是合并機(jī)構(gòu)
從形式上看，大部委制的實(shí)行似乎只是將職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門合并，“但如果單純認(rèn)為大部委制就是簡單的把部門合并在一起，這樣的理解有失偏頗?！蓖粲駝P對本報(bào)記者強(qiáng)調(diào)說，它不是個(gè)簡單的合并，而是貫穿著一種理念。
它是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門整合在一起，使他們更好地對社會進(jìn)行宏觀管理，減少對經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)，它的實(shí)質(zhì)是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則來構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)，使這三種組織功能相對分化，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
“目前所見的很多論調(diào)都將它曲解為目前的行政體制改革就是大部委制改革，在我看來，最大限度減少部門間的職能交叉只是實(shí)行大部委制改革的一個(gè)初衷，實(shí)行大部委制也只是我們對決策、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行功能整合和分化中的一個(gè)部分，它的實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制的重新確立，不能單純理解為部門間的簡單合并，合并只是形式。”
有專家分析說，目前，我們的政府部門功能并未分化。拿政府采購來說，政府采購要遵循《政府采購法》，由財(cái)政部來行使政府采購的決策權(quán)；而政府采購的執(zhí)行權(quán)卻不由財(cái)政部掌控，而是由國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局來代管。
那么未來改革當(dāng)中這些錯(cuò)綜交叉的權(quán)力如何重構(gòu)？政府運(yùn)行體系和機(jī)制如何重新確立？一位接近改革的專家向本報(bào)記者大概描摹其輪廓說，未來可能的形成體制會是，一級政府中，政府各個(gè)部門的功能要相對分化，有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，還有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)，就如同我們的中紀(jì)委和監(jiān)察部專門行使監(jiān)督權(quán)一樣。
在大部制內(nèi)部，比如大農(nóng)業(yè)、大交通、大金融等大部門內(nèi)，其內(nèi)部部門功能也要進(jìn)行分化，有的部門專管決策，有的專門執(zhí)行，有些則專司監(jiān)督。
大部委制改革有阻力
具體功能如何進(jìn)行分化呢？這位專家說，可能會將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、有行政職能的事業(yè)單位等進(jìn)行改革，與一些部門整合合并后再進(jìn)行一體化改革。比如，把一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改造成決策機(jī)構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并將部委進(jìn)行整合改革。
“可以看到，強(qiáng)調(diào)用主體方案來推動改革，也就是說行政體制的改革首先要制定一個(gè)總體規(guī)劃和方案，我認(rèn)為，這個(gè)方案絕不會簡單的是一個(gè)部門合并的問題。
汪玉凱教授表示，按照大的行業(yè)管理設(shè)置機(jī)構(gòu)，而不要把部門設(shè)置太細(xì)，實(shí)行宏觀管理，減少政府對微觀領(lǐng)域的過多管理，這是大部委制的最大好處?！按蟛课瘍?nèi)部的協(xié)調(diào)畢竟是內(nèi)部協(xié)調(diào)，比起部門與部門之間的協(xié)調(diào)會更加容易。”
而一些接受記者采訪的專家也認(rèn)為，大部委制的合并也將面臨一些阻力?！皬娜藛T上來看，如果全部完成合并，可能會減少10個(gè)左右的副部長，甚至可能會少一個(gè)國務(wù)委員，這可能會是最大的阻力之一。”毛壽龍分析說，同時(shí)還要削減一些權(quán)力，因?yàn)椴课喜⒖隙ㄊ且鉀Q政府職能轉(zhuǎn)變等問題，要剝奪一些人的權(quán)利就會有阻力。此外，在合并過程中，也會有一個(gè)不適應(yīng)的過程，過去管了很多，現(xiàn)在忽然不管了，社會、市場是否跟得上？
在汪玉凱看來，除了上述問題，“大部制”改革還面臨著來自幾個(gè)方面的阻力，比如，一個(gè)大的部門在獲得了比以往更多的權(quán)力后，如何對權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督；改革最終必然會涉及到黨政部門權(quán)力的對接，如何解決這個(gè)對接的問題？而最大的阻力還來自于多年以來被強(qiáng)化了的部門利益。在改革的推進(jìn)過程中，改革的策略與方法，有效的權(quán)力約束機(jī)制以及政治體制改革的配合推進(jìn)都是必須進(jìn)一步思考的問題。
“當(dāng)然，2008年和2013年都是個(gè)機(jī)會，這一次可能不會全面推開，只做一部分，或者即使全面做，也可能是先搭個(gè)框架，然后慢慢進(jìn)行微調(diào)。”毛壽龍說。
大村莊制改革
減少行政村數(shù)量
推動城鄉(xiāng)一體化
就在中國大部委制度改革討論熱火朝天的時(shí)候，有消息稱，近期中國正在廣大農(nóng)村推動村莊的合并，而這一合并動作是繼此前中國推行的不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的又一重大改革措施。有媒體撰文稱，“大村莊”將與“大部制”一起，成為中國未來政改的新目標(biāo)。
據(jù)了解，大村莊制的改革目前正在中國東部浙江、江蘇等較發(fā)達(dá)地區(qū)試行，這些地方正在推行鄉(xiāng)村合并，減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，精簡政府架構(gòu)。有專家分析說，實(shí)行“大村莊制”，能適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村治理，更好地建設(shè)農(nóng)村小區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，還可以節(jié)約土地并節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。
對于大村莊制的改革，汪玉凱分析說，它和大部制改革并不是同一問題，大部委制改革是政府的組織架構(gòu)的改革，要解決政府如何有效管理、服務(wù)于社會的問題；而大村莊制的改革是中國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中的一部分，它的目的是通過合并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
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