權在上責在下傳統(tǒng)管理體制的隱痛
黨的十七大報告提出政府大部門體制的構想后，圍繞即將啟幕的大部制改革，目前國內(nèi)學者從不同的維度進行了學理及實踐層面的理性探索。
2007年暑期，由中國政法大學牽頭實施的一個名為《中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與政府改革研究》的國家社科基金重大課題調(diào)查，在全國鋪開。據(jù)稱，對我國行政管理體制現(xiàn)狀進行全國性調(diào)查，這尚屬首次。
石亞軍透露，此次調(diào)查，其目的就是要了解各級政府的職能設置、權力配置、權力關系、職權運行機制的現(xiàn)狀和存在的問題。為此，他們按照社會調(diào)查科學抽樣的原理，最終確定了各級政府職能、政府機構、政府間的關系、政府的運行機制、人事制度、法治政府、行政文化、公共財政和社會自治等11個一級指標、50余個二級指標構成的指標體系，并選取了東部、西部、中部、東北部四大地區(qū)的14個省、市、自治區(qū)，走訪了省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府。目前，該課題組已完成了14個省、市、自治區(qū)四級政府和香港、澳門特區(qū)政府的大規(guī)模調(diào)查。
“目前我們的政府權責關系脫節(jié)比較嚴重，要么權力很大，缺乏責任約束，要么責任重大，沒有權力配套。突出表現(xiàn)在兩個方面：在政府內(nèi)部，權力在下面，責任在上面；在中央與地方政府之間，權力在上面，責任在下面”，石亞軍說，通過這次大規(guī)模調(diào)查可以得出這樣的判斷。比如行政機構垂直管理從一個側面折射出這一問題，最初實行的是雙重管理，但當國家發(fā)展要求與地方政府經(jīng)濟發(fā)展要求相互沖突時，許多執(zhí)法部門便遇到了一個難題，“頂?shù)米〉淖蛔?；坐得住的頂不住”。因為，地方政府掌握著這些部門負責人的“烏紗帽”。后來，為了解決中央政策執(zhí)行難的問題，中央將一些執(zhí)法部門實行垂直管理，比如審計、工商、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、海關，等等。這種垂直管理確實具有一定的積極意義，但也存在弊端，出現(xiàn)了“看得見的管不著，管得著的看不見”的新問題。中央政府管得著，但看不見；地方政府看得見，但又管不著。又比如某些部門掌握了很大的項目審批權，由于缺乏正確的授權機制、標準和規(guī)范的程序，導致在審批過程中隨意性較大，想給哪個省、哪個市、哪個縣多少，就給多少，審批項目和經(jīng)費的權力并沒有與落實該項目和經(jīng)費的責任聯(lián)系起來，顯然有失公允。
在石亞軍看來，權責關系嚴重脫節(jié)現(xiàn)象的前置問題和后置問題在于，政府職能存在事實隨意化與法定規(guī)范化的反差、機構設置缺乏章法和公務員在編人員非理性膨脹，導致政府該管的沒管好、不該管的又管得過多，許多事沒人管、許多人沒事干，行政成本高、效率低。他介紹說，早在1998年機構改革時，國家就撤銷了外經(jīng)貿(mào)委，其職能劃歸發(fā)改委。而現(xiàn)在全國內(nèi)地31個省、市、自治區(qū)都設置了發(fā)改委，但21個省、自治區(qū)目前仍然同時設有經(jīng)委。還有，全國2800余個縣，人口最多的260萬人，最少的2萬人，不論人口多少，幾大班子、職數(shù)，部門、人員都要配齊，許多小縣公務員職數(shù)并不比大縣少，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設立政協(xié)機構，因人設崗的現(xiàn)象很普遍。
就對政府職能的認知而言，從十屆全國人大二次會議開始，中央一直主張要把政府的職能重心放在社會管理和公共服務上。但調(diào)查中石亞軍發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)，甚至同一地區(qū)的差異很大：東部地區(qū)普遍認為，政府更應該側重抓好社會管理和公共服務；西部、中部和東北部地區(qū)則普遍認為，他們還不得不在經(jīng)濟發(fā)展上投入大量精力、時間和資源，因為這些地區(qū)需要解決的主要問題和政府面臨的主要任務與東部發(fā)達地區(qū)不盡相同。在提高GDP和財政收入上，一是承受巨大的經(jīng)濟壓力，因為搞好社會管理和公共服務，得有強大的經(jīng)濟基礎作后盾；二是承受巨大的政治壓力，如果不能創(chuàng)造發(fā)展的業(yè)績，任職考核就交代不過去；三是承受巨大的社會壓力，國家每月發(fā)月報，群眾都會比較，此外，政府還要解決各種群體的切身利益，實現(xiàn)和諧和穩(wěn)定。
應該看到，目前的這種管理體制確實存在難以與市場經(jīng)濟接軌的“不適應癥”，需要通過改革來調(diào)適。
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