所謂農(nóng)民工權(quán)益，是指暫時(shí)或長(zhǎng)期離開(kāi)農(nóng)村土地到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而身份或戶籍仍是農(nóng)民的勞動(dòng)者,其政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育與社會(huì)等基本權(quán)利及其依法獲得的利益。農(nóng)民工權(quán)益包括兩個(gè)方面：一是被憲法確認(rèn)并賦予的公民基本權(quán)利。這是作為公民所不可缺少的權(quán)利。二是農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者，還應(yīng)享有國(guó)家法律
法規(guī)規(guī)定的有關(guān)勞動(dòng)者的權(quán)益。因此，以公民基本權(quán)利和勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)為核心，是農(nóng)民工權(quán)益保障的根本出發(fā)點(diǎn)。
一、農(nóng)民工權(quán)益受損原因的法學(xué)分析
當(dāng)前，在一定程度上存在農(nóng)民工權(quán)益保障受損和缺失的現(xiàn)象，其原因大體有以下幾方面。
1、不足的立法制度供給。第一，缺少保護(hù)的基點(diǎn)和制度支撐。導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益的法益缺位、權(quán)利受損、救濟(jì)不暢,表面上是現(xiàn)行法律政策的問(wèn)題，更深層次的原因則是作為限制公民流動(dòng)的戶籍制度的合法存在。沒(méi)有法律保障下的遷徙自由，使農(nóng)民工成為城市中的二等公民。農(nóng)民工即便進(jìn)入城鎮(zhèn)，其擇居權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等也存在諸多限制。第二，法律條文的制定過(guò)于原則，缺乏可操作性。由于《勞動(dòng)法》規(guī)定的過(guò)于原則給執(zhí)法帶來(lái)很大的困難，也使勞動(dòng)法的許多規(guī)定難以落到實(shí)處。有關(guān)違反《勞動(dòng)法》行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任偏輕，對(duì)違法行為懲處不夠嚴(yán)厲，使《勞動(dòng)法》在許多嚴(yán)重違法行為面前顯得執(zhí)行不力。第三，從法律體系上來(lái)看，目前尚未形成種類齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。由于與《勞動(dòng)法》配套的法律法規(guī)的欠缺，涉及到勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行的重要領(lǐng)域尚無(wú)相關(guān)的法律法規(guī)予以明確規(guī)范，導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)利受損后尋求救濟(jì)困難重重。
2、無(wú)為的行政執(zhí)法手段。首先，執(zhí)法體系的城市主位傾向使一些城市將農(nóng)民工僅僅當(dāng)作勞動(dòng)力，而不是城市社會(huì)的一員，個(gè)別地方政府甚至制定出侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的政策，對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)、進(jìn)城就業(yè)實(shí)行限制。近幾年，情況雖有好轉(zhuǎn)，但在一些地區(qū)和某些環(huán)節(jié)仍然存在問(wèn)題。其次，在執(zhí)法過(guò)程中，一些行政機(jī)關(guān)存在“行政不作為”問(wèn)題，即當(dāng)出現(xiàn)侵犯農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題時(shí)，往往盡不到依法查處的職責(zé)，更少有事先預(yù)警機(jī)制，甚至自身的一些行政行為也在侵犯著農(nóng)民工的合法權(quán)益。
3、阻滯的司法救濟(jì)渠道。司法保護(hù)是農(nóng)民工權(quán)益實(shí)現(xiàn)的最后保障手段。但目前我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益的司法保護(hù)卻存在諸多弊端，不能很好地發(fā)揮其保障功能。其一，勞動(dòng)爭(zhēng)議“先裁后審”的體制越來(lái)越不適應(yīng)爭(zhēng)議處理的需要。其二，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件屬民事案件范疇，適用《民事訴訟法》有關(guān)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的訴訟原則，而農(nóng)民工大多數(shù)文化素質(zhì)不高，取證、質(zhì)證能力有限，使農(nóng)民工無(wú)法舉證或舉證無(wú)力。其三，法律援助手段乏力。
4、缺位的工會(huì)維權(quán)組織。農(nóng)民工權(quán)益之所以被侵犯，其中很重要的一個(gè)原因是農(nóng)民工權(quán)益代表主體缺失。農(nóng)民工由于缺少一個(gè)真正代表自己利益、能為自己爭(zhēng)取并維護(hù)自身權(quán)益的組織，使得農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)中話語(yǔ)權(quán)較小。目前我國(guó)各類企業(yè)的工會(huì)只有少數(shù)農(nóng)民工得以加入，大多數(shù)農(nóng)民工并未被發(fā)展入會(huì)。正因?yàn)槿狈τ行У慕M織，農(nóng)民工在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，往往各謀其策，各行其是，一盤散沙，難以形成維權(quán)合力。
二、農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)路徑選擇與機(jī)制完善
第一方面：立法保護(hù)——加快制度創(chuàng)新。
首先要改革戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)體系。當(dāng)前，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)已成為農(nóng)民進(jìn)城的一道門檻，戶籍世襲制度不僅限制了農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利，也使農(nóng)民失去了平等就業(yè)的機(jī)會(huì)和享受社會(huì)保障的權(quán)利。因此，要改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，打破城鄉(xiāng)壁壘，使各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)體系。要將農(nóng)民就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系通盤考慮，有關(guān)部門要為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，如以居住地登記制度或身份證管理制度替代戶籍管理制度，把進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動(dòng)保障、社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)納入正常的財(cái)政預(yù)算等，清理針對(duì)農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療等方面的歧視性政策等，讓農(nóng)民逐步融入城市。
其次是構(gòu)建完善的勞動(dòng)法律體系?，F(xiàn)行《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的一些規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)與原則，可操作性不強(qiáng)，從而給有些用人單位留下可乘之機(jī)。解決的途徑就是在具體的勞動(dòng)立法中加以細(xì)化。其中如下幾方面迫切需要解決：一是盡快制定《反就業(yè)歧視法》，明確禁止包括勞動(dòng)力城鄉(xiāng)歧視在內(nèi)的一切與能力無(wú)關(guān)的就業(yè)差別待遇，保證農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)。二是加快制定《勞動(dòng)合同法》、《集體合同法》，強(qiáng)化農(nóng)民工利益的形式保障和手段保障。三是抓緊制定《工資支付條例》，建立企業(yè)欠薪保障基金制度。四是盡早制定《社會(huì)保障法》，將農(nóng)民工的社會(huì)保障納入城市社會(huì)保障的范疇。
第二方面：執(zhí)法保護(hù)——制約行政權(quán)力。
要確立對(duì)政府有關(guān)部門及其工作人員違法行使或者不行使公權(quán)力的行為造成的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。我國(guó)法律對(duì)行政權(quán)力制約的乏力，造成一些人濫用行政權(quán)力，行政工作人員侵犯農(nóng)民工權(quán)益而得不到應(yīng)有的法律制裁。因此必須明確監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限，建立嚴(yán)格而科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。
要加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察部門在人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等方面的配備和支持，加強(qiáng)勞動(dòng)處罰力度。勞動(dòng)行政部門執(zhí)法不力是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題不斷的重要因素。所以，應(yīng)加大勞動(dòng)執(zhí)法力度，明確勞動(dòng)部門的責(zé)任并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
第三方面：司法保護(hù)——確立司法特護(hù)制度。
設(shè)立勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭專事勞動(dòng)審判。借鑒國(guó)外勞動(dòng)爭(zhēng)議司法機(jī)構(gòu)的做法，設(shè)立由專業(yè)法官和兼職法官組成的特別勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭，按照特殊的勞動(dòng)訴訟程序處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。勞動(dòng)法律關(guān)系有其明顯的特殊性，勞動(dòng)關(guān)系不同于平等主體之間發(fā)生的民事關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系雙方是管理與被管理、雇傭與被雇傭的關(guān)系，因此，用民事程序解決勞動(dòng)爭(zhēng)議并不恰當(dāng)。建立專門勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭有利于提高法院處理案件的專門化程度。同時(shí)加快案件審理的節(jié)奏，縮短案件審理周期，逐步建立相關(guān)案件的快速裁判機(jī)制。
規(guī)定較為特殊的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。與民事、行政訴訟程序不同，勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟程序有其特殊性，因此，應(yīng)在現(xiàn)有的訴訟制度基礎(chǔ)上制定特殊的規(guī)則。第一，改變現(xiàn)有的“先仲裁，后訴訟”的制度，建立類似商事仲裁的“或裁或?qū)彙敝贫龋员愎?jié)約成本，提高解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的效率。第二，擴(kuò)大勞動(dòng)爭(zhēng)議舉證責(zé)任倒置的適用范圍，加重在各種資源上均占優(yōu)勢(shì)的用人單位舉證責(zé)任。第三，在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上，以法定方式明確規(guī)定農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一律緩交案件受理費(fèi)、申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)，改由判決時(shí)由敗訴方一并承擔(dān)。盡量降低農(nóng)民工獲得司法救濟(jì)的門檻，從而降低訴訟成本，使農(nóng)民工能夠切實(shí)、方便、快捷、經(jīng)濟(jì)地獲取公正的司法保護(hù)。
搭建法律援助通道。解決農(nóng)民工權(quán)益的法律援助，需要政府和社會(huì)組織共同承擔(dān)。第一，政府相關(guān)職能部門要成立專門的農(nóng)民工法律援助中心，給農(nóng)民工更多的事前法律援助。第二，政府要為農(nóng)民工維權(quán)提供財(cái)力保障。第三，建立公益基金等民間慈善團(tuán)體。通過(guò)廣泛的社會(huì)捐助，解決法律援助資金不足問(wèn)題。第四，各類法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化手續(xù)，及時(shí)受理農(nóng)民工的申請(qǐng)，支持農(nóng)民工權(quán)益的司法救濟(jì)行為。
第四方面：組織保護(hù)——完善維權(quán)組織。
在農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)中，必須增加農(nóng)民工的自治組織和博弈能力。首先是工會(huì)保護(hù)，由于工會(huì)是保護(hù)工人階級(jí)利益的合法組織機(jī)構(gòu)，而農(nóng)民工屬于半工半農(nóng)的身份，也由于他們的權(quán)益受損主要發(fā)生在工作場(chǎng)所，可以試行將農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)納入工會(huì)組織的保護(hù)之下。同時(shí)修訂現(xiàn)行《工會(huì)法》，使工會(huì)真正成為農(nóng)民工的代言人。其次是建立專門的農(nóng)民工協(xié)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工享有自己的利益代言人及其強(qiáng)有力的組織保證體。農(nóng)民工協(xié)會(huì)主要由當(dāng)?shù)卣畵芸?，用人單位在農(nóng)民工的工資中按比例上交一部分經(jīng)費(fèi)，建立一個(gè)類似于消費(fèi)者協(xié)會(huì)的民間組織，專門負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)的農(nóng)民工被侵權(quán)事件的咨詢和調(diào)解。
（作者單位：遼寧大學(xué)法學(xué)院）
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