就在簽署政府令向社會公布該規(guī)定的前夜，周強省長還在挑燈審定，反復斟酌。深夜10點半鐘，周強又叫來湖南省政府法制辦主任賀安杰，對有關條文詢問情況，最后又刪除了兩條，改動了七八處。細心的人會發(fā)現，新聞發(fā)布會上發(fā)布的是180條，而最后正式公布的卻是178條
2008年2月23日，周強在長沙主持召開專家咨詢論證會，為《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺做最后準備。
2008年4月17日，本是一個尋常的日子。隨著湖南省省長周強簽署第222號省人民政府令，讓這一天在歷史上變得不再尋常。
這一天，我國首部省級行政程序規(guī)定：《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)頒布，并將于10月1日起實施。
這部《規(guī)定》填補了我國行政程序單獨立法的空白！
我國的行政程序立法走過了十多年的風雨歷程，終于從地方立法獲得突破，不禁讓國內法律界人士眼前一亮。
這一創(chuàng)舉也吸引了國際法學界。美國耶魯大學在第一時間聯系該《規(guī)定》立法小組詢問情況，請求賜稿。
這是一部什么樣的“法”，如此引人注目，如此不同尋常？湖南既非沿海，又非西部，為何又首先在湖南誕生？是偶然，還是注定？
夢想與現實一拍即合
2007年3月，全國“兩會”期間，湖南省省長周強和著名行政法學家、國家行政學院應松年教授，時任湖南省高級法院院長(現任最高人民法院副院長)的江必新剛好都下榻在全國總工會“職工之家”。
他們本來就是老熟人，老朋友，周強和江必新還是西南政法大學78屆同學。
三人都與行政法相關：江必新這位專家型大法官同時也是行政法專家，在“空降”湖南之前，任最高人民法院副院長時，長期分管行政審判，再之前是行政庭庭長。而周強省長作為一省的行政首長，當然非常關心“依法行政”問題。
和法律人在一起，自然就談法律。話題很快集中到依法行政問題上來。以應松年為首的專家學者10多年來，一直在為一部重要的法律呼吁，這就是行政程序法。
從上世紀90年代初至今，關于行政程序法的研究和起草工作一直都沒有停止過，僅由應松年領銜起草的行政程序法文本就有15稿之多。由于各種原因，至今擱置，成為行政法學者的最大心病，當然也是最大夢想。
“行政程序至關重要，是依法行政最佳的切入點，能否率先在湖南搞起來？”七十高齡的應松年教授滿懷激情。
此言一出，正中周強心結。中央提出打造法治政府、責任政府、服務政府、廉潔政府。湖南省第九次黨代會也提出了富民強省的目標。這就需要加強行政程序建設，推進政府管理的創(chuàng)新，實現富民強省。
江必新說：“湖南作為中部地區(qū)，要實現中部崛起，科學發(fā)展是關鍵，而科學發(fā)展觀要有法治的保障，需要有法律對違背科學發(fā)展觀的行政行為進行制約和糾正。”
三人一拍即合。一次巧遇，催生了一次立法實踐。
“你剛從國外學習回來，應該馬上把學到的先進理念、經驗運用到工作上來，盡快與應教授聯系?！敝軓娀氐介L沙即刻交待省政府法制辦主任賀安杰開展工作。
北京和長沙的“頭腦風暴”
賀安杰此時剛從新加坡學成歸來。2005年下半年，他受中組部選派，去新加坡南洋理工大學攻讀為期一年半的公共管理碩士。
領命在身的賀安杰立刻啟程去北京，與應松年、王錫鋅、王萬華三位教授會晤并達成具體立法計劃：應松年負責組織專家，先由專家起草一個“專家建議稿”。法制辦負責從實際工作的角度，發(fā)現問題搜集情況。
回到長沙，湖南省法制辦便開始行動，抽調骨干力量，成立了行政程序立法工作小組。他們首先搜集整理了湖南省現行有效的法規(guī)、規(guī)章中，關于行政程序方面的規(guī)定，然后研究現實中的突出問題。很快，從薄弱環(huán)節(jié)入手列出了當前存在的63個問題。
去年5月，在長沙召開了由專家和省法制辦立法小組參加的首次研討會。會上確立了立法指導原則，需要解決的重點問題，框架結構以及定出了工作進度表。
“作為一個省級行政規(guī)章，怎么既與上位法銜接，又能有針對性地解決實際問題，突出重點，這是我們一開始就追求的目標，也是我們的第一個立法原則”賀安杰說。
而他們的第二個原則就是立足湖南，充分借鑒國內外行政程序立法的經驗及理論成果，做到切實可行。
在專家起草建議稿的同時，省法制辦立法小組自己也起草了一個稿子，兵分兩路，同時行動。
“要把所有人都榨干！”這是當時賀安杰常說的一句話?！罢ジ伞笔钦ジ芍腔郏褜＜艺ジ?，把自己人榨干，把每個人的智慧都充分挖掘出來。
“從那時起，我們便沒有休息過一個星期天，大家都很辛苦勞累，但又充滿了激情，因為在做一件很有意義的事情！”立法小組的兩個小青年對記者說。他們去年從中國人民大學、武漢大學碩士畢業(yè)，招考到法制辦便沒有分配部門，直接進了立法小組。
榨干智慧的同時，焉能不榨干體力？半年間，法制辦5次去北京，與專家們一起研究、討論、修改。賀安杰說，尤令他感動的，是應松年教授的“認真”?！岸?0多歲的人了，每次和我們一討論就是一整天，中午在食堂吃點飯馬上又繼續(xù)，而且會上討論激烈，勞心又勞力??！”
以應松年牽頭的專家建議稿修改了5次，于2007年9月交稿。在專家建議稿的基礎上，法制辦立法小組又用了3個月時間。研究修改和征求意見，形成了草案。后來一比較，專家們發(fā)現，行政裁決、行政調解、行政應急，以及行政監(jiān)督和責任追究中的部分規(guī)定，都是專家意見稿中沒有的。
北大教授王錫鋅說：“省法制辦更注重現實問題的解決，并不過分強調體系等問題。專家意見稿由于非常強調行政程序法肩負的行政法部分法典化的使命，對基本原則、行政決定的成立和效力等實體內容作了詳細規(guī)定?！?/p>
三輪征求意見集中各方智慧
法制辦立法小組在專家建議稿的基礎上做了修改，形成征求意見稿，發(fā)到各市、州、縣征求意見，并召開了3大系統(tǒng)的座談會。
第一個是全省法院系統(tǒng)(主要是行政審判庭)的座談，聽取來自司法實踐中的建議。當時的湖南省高院院長江必新，本身就是行政法專家，對于該規(guī)定從動議到出臺全程予以了支持、指導；第二個是湖南地方高校(以行政法學者為主)的座談?！斑@次立法專家小組的成員全是北京的學者，那么地方呢，湖南大學、湘潭大學、湖南師大等等都有很多優(yōu)秀的行政法學者，他們對于本鄉(xiāng)本土的意見也值得重視”；第三個是全省政府系統(tǒng)，以及人大、政協(xié)和各民主黨派的座談。
3個座談會和第一輪征求意見下來，改動頗大，形成了第二次征求意見稿，又開始了第二輪征求意見。
這一次，法制辦立法小組兵分兩路。一路上北京，聽取有關方面的意見，并與專家組全體成員開會討論，另一路則分成幾個小組，下地方聽取意見。這樣，產生了第三次征求意見稿和第三輪征求意見。
行政程序規(guī)定是約束行政行為的，權力越大的部門將受到越大的約束，對此，不少人把它喻為行政部門的“緊箍咒”。這一輪的兩個座談會，就在與行政程序規(guī)定最直接的兩大部門召開，一個是行政執(zhí)法部門，一個是綜合決策監(jiān)督部門。
民政廳法規(guī)處副處長廖國核告訴記者，他感到很欣慰，因為他當時在討論會上提的意見最后被采納了。他說：“《規(guī)定》第81條規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章對行政執(zhí)法事項以及非行政許可的行政審批事項沒有規(guī)定辦理期限的，實行限時辦結制度，其中，辦理的事項只涉及一個行政機關的，行政機關應當自受理申請之日起20日內辦結；20日內不能辦結的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人。而當時的意見稿對延長時間的規(guī)定五花八門，有延長10天的，有延長15天的，還有20天的，等等，雖說有的是難易程度不同，具體情況具體分析，但這樣整個規(guī)定顯得太雜亂，本身延長10日就已經是特殊情況了?！?/p>
立法建議像雪片一樣飛來
如果說很多農民朋友也在對該規(guī)定積極關注并提出了建議，你相信嗎？
省法制辦賀安杰主任介紹，新邵縣潭溪鎮(zhèn)巖5村2組村民黃載頂，在看到2008年2月18日《湖南日報》刊登的《規(guī)定》(草案)后，感到非常欣慰，想為家鄉(xiāng)和諧社會建設盡微薄之力的想法油然而生。
10天之后，黃載頂洋洋灑灑寫了13條建議的信件，飛向了湖南省政府法制辦。這可不是黃載頂拍拍腦門就想出來的，記者看到，里面援引的理由還有《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》。
中國駐黎巴嫩大使館彭毅，欣聞家鄉(xiāng)擬推出《湖南省行政程序規(guī)定》，并在審議前廣泛征求各界意見，感到“該規(guī)定意義重大而深遠，要為家鄉(xiāng)建設獻綿薄之力”。
繁忙的工作之余，他在對草案進行認真研讀后，提出2300余字建議，建議帶著一顆游子的赤誠之心萬里之外、飄洋過海飛回故鄉(xiāng)。
律師界現在作為一個“新階層”崛起，成為參政議政的生力軍。湖南天地人律師事務所何建國律師告訴記者，他參加了由省法制辦、省優(yōu)化辦、省紀委行政效能接待室等組織的立法座談會。
律師界一致認為此規(guī)定在全國尚屬首例，具有里程碑意義。他精心準備，對此提出了長達6頁的17點建議，而且每條建議后都詳細陳述了修改理由。最后有幾條被采納他備感欣慰。
賀安杰主任說，最讓他始料不及、感慨萬分的還是普通群眾的參與熱情。通過網絡、郵寄傳來的信件、帖子不計其數。
政府令簽署前夜的挑燈夜戰(zhàn)
說到《湖南省行政程序規(guī)定》不得不提到一個人，那就是該立法的主導者———省長周強，雖然周強在接受本報記者采訪時一再拒絕，“不要寫人，不要寫我”，但這卻是無法回避的。
用賀安杰的話來說，是“省長自始至終高度重視、精心指導”。據賀安杰介紹，周強在該規(guī)定的起草過程中就專門聽取了5次匯報，對起草、修改的指導思想、原則、要解決的重點問題，重要的制度安排等，都作了具體的指示和要求。對一些細節(jié)問題也沒有放過。比如，要求在進一步的修改過程中，每個條文要標明它的立法依據。要不斷地收集一些行政程序方面的典型案例，加以整理、匯編等。
記者看到一本厚厚的《湖南省行政程序規(guī)定對應法律法規(guī)匯編》，《規(guī)定》里面的每一個條文后面都附著對應的法律法規(guī)，以保證每一條都有法可依。
今年2月23日，周強在長沙主持召開了由應松年、江必新、石亞軍、王錫鋅等12名專家參加的咨詢論證會，一整天熱烈討論。而就在簽署政府令向社會公布該規(guī)定的前一夜，周強還在挑燈審定，反復斟酌。10點半鐘，周強又叫來賀安杰，對有關條文詢問情況，最后又刪除了兩條，改動了七八處。細心的人會發(fā)現，新聞發(fā)布會上發(fā)布的是180條，而最后正式公布的卻是178條。
“省長如此關心一部立法有什么特別意義呢？省長要做的事情很多??！”記者不解地問。
“是啊，你問到了一個核心的問題！”賀安杰感慨“一個行政首長要處理的政務確實很多。但政府一個最重要的角色是制定規(guī)則。重視規(guī)則的制定，應當說正是一個行政首長的高明之舉。立這個規(guī)定本身也不是目的，而是以此為平臺，推動行政體制改革和政府管理的創(chuàng)新，改善投資環(huán)境，實現富民強省?！?/p>
2008年4月9日，湖南省政府召開第四次常務會議，會議審議通過了《湖南省行政程序規(guī)定》，并決定于2008年10月1日起實施。
4月17日，省長周強簽署第222號省人民政府令，正式向社會公布《湖南省行政程序規(guī)定》。
一部填補空白的“立法”誕生了。(吳曉鋒）
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