[“十三五”貫徹綠色發(fā)展理念　努力實現(xiàn)“三個零”目標][中國處快速低碳轉(zhuǎn)型期 碳強度年均降3.7%]

十八屆五中全會“美麗中國”首度寫入“五年規(guī)劃”，這是自今年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》就生態(tài)文明建設(shè)做出全面專題部署后的又一戰(zhàn)略行動，也意味著大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展作為一項重大國策被上升為國家戰(zhàn)略層面。

生態(tài)文明建設(shè)之于中國的意義不言而喻。當前，我國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟體，現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而，在實現(xiàn)快速發(fā)展過程中，也付出了非常沉重的環(huán)境和生態(tài)代價，特別是生態(tài)環(huán)境污染治理的形勢越來越嚴峻，治理難度越來越大。

世界自然基金會（WWF）的數(shù)據(jù)表明，人類最近100年的消耗，超過以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過去的35年里，人類就喪失了近1/3的地球生態(tài)資源。但由于人口增長和個人消費的不斷增加，我們的需求還在持續(xù)擴大，全球生態(tài)足跡已經(jīng)超出地球承載力的30%。發(fā)達國家10億人口的消費就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個經(jīng)濟體就占到世界全部生態(tài)足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態(tài)赤字”國家。

對于中國而言，我們的生態(tài)赤字也被嚴重透支，雖然只相當于美國等發(fā)達國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰(zhàn)。在過去的40多年里，中國因為人文發(fā)展指數(shù)快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經(jīng)超過了其自身生態(tài)系統(tǒng)所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀70年代中期就出現(xiàn)生態(tài)赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態(tài)系統(tǒng)的供給能力，大部分生態(tài)赤字來源于化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放。不斷發(fā)展的能源需求，迫使中國只能通過以自然資源的形式進口生物承載力來彌補部分生態(tài)赤字。

自“十一五”以來，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業(yè)部門耗能量占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上。可以說，中國可持續(xù)發(fā)展受到威脅，面臨著非常嚴重的生態(tài)危機。

一直以來，我國在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環(huán)境立法的速度遠快于市場經(jīng)濟立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)文明和生態(tài)建設(shè)在中國經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位的確立將意味著國家生態(tài)治理體系的重構(gòu)。因此，未來必須以可持續(xù)發(fā)展為核心，將環(huán)境保護和環(huán)境治理納入法制軌道，從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)全面推進我國生態(tài)法治體系建設(shè)。

首先，要加快環(huán)境立法進度，健全生態(tài)環(huán)境法律體系。目前我國施行的《環(huán)境保護法》是1989年修訂版，已經(jīng)難以適應(yīng)生態(tài)形勢的發(fā)展和要求。人大常委會應(yīng)加快修改《環(huán)境保護法》，確立其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法”地位步伐。此外，要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護和管理的法律制度。

其次，必須明確政府環(huán)境責任核心地位，完善政府環(huán)境問責機制。借鑒美國《國家政策法》的經(jīng)驗，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負責”的原則，按照“權(quán)責對等，有權(quán)必有責”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu)，按照生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展綜合決策的要求，通過立法建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。特別是要強化政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問責機制，將環(huán)境保護的職權(quán)直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環(huán)境保護第一責任人的責任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。

第三，要建立高效環(huán)境管理體制，實施嚴格生態(tài)源頭保護制度。環(huán)境與資源保護，重在預(yù)防污染和資源破壞為目的的監(jiān)督管制制度。實行最嚴格的環(huán)境治理制度：一是明確規(guī)定環(huán)境標準制度和排污許可制度，實行嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對污染物排放實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。二是完善環(huán)境監(jiān)察制度，健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制，保障獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。三是要建立生態(tài)保護紅線制度。在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)環(huán)境。

第四，要實施環(huán)境信息公開制度，完善社會參與環(huán)境決策機制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開問題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護，也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律制度的實施，更是成為環(huán)境民主決策正當性的重要判斷標準。未來國家應(yīng)加快環(huán)境信息公開立法，實施環(huán)境信息公開目錄制度，如公開環(huán)境污染中的污染物名稱、數(shù)量、濃度、處理程序、排放方式等標準化后應(yīng)該向公眾披露。

第五，完善環(huán)境污染賠償體系，建立污染評估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環(huán)境污染損害賠償法》或《環(huán)境污染責任法》，研究環(huán)境污染損害在賠償范圍、賠償責任、訴訟主體、鑒定評估技術(shù)、環(huán)境修復(fù)、公益訴訟性質(zhì)、賠償數(shù)額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項立法對相關(guān)問題進行規(guī)制。促進環(huán)境污染損害鑒定評估機構(gòu)的健康發(fā)展。鑒于環(huán)境污染損害鑒定評估的技術(shù)專業(yè)復(fù)雜性，加強第三方評估。同時，施行“嚴進嚴考”的資質(zhì)準入與考核制度，避免出現(xiàn)其他類司法鑒定機構(gòu)泛濫無序的問題。

最后，必須將市場機制引入環(huán)境立法，完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟法體系。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，美國環(huán)境立法，其特點之一就是利用市場機制激勵企業(yè)樹立環(huán)保意識，如美國在環(huán)境立法中還注重運用環(huán)境稅收、環(huán)境保護基金政策；歐盟國家通常采用的經(jīng)濟手段包括環(huán)境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環(huán)境標志、環(huán)保撥款、補助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。(作者：張茉楠 中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員)

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