一邊是中央財政收入迅速增長，一邊是基層抱怨財政吃緊。盡管中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度一直在不斷加大，但基層財政依然吃緊，業(yè)內(nèi)人士估計2005年鄉(xiāng)村債務(wù)高達(dá)10000億。這種鮮明對比是否預(yù)示著，中國第二次財政體制改革的時機已經(jīng)到來？
如何走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境
“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光?！边@是在某省鄉(xiāng)村公務(wù)員中流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了目前縣鄉(xiāng)財政的窘境。
而在3月19日舉行的中國發(fā)展高層論壇2006年年會上，北京大學(xué)教授林毅夫把這種困惑拋給了坐在演講席上的財政部副部長樓繼偉。
“這是個尖銳的問題?！睒抢^偉如此回答。
據(jù)了解，目前，基層政府財政困難導(dǎo)致工資普遍欠發(fā)、財政赤字不斷擴大、實際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問題，已引起各方關(guān)注。財政系統(tǒng)某官員向《中國經(jīng)濟周刊》透露，解決縣鄉(xiāng)債務(wù)已經(jīng)提上國家日程。關(guān)于2005年的鄉(xiāng)村債務(wù)，農(nóng)業(yè)部正在做普查，具體數(shù)字是多少還沒有出來。之后，財政部將根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查情況，對一些屬于公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，比如教育、交通等鄉(xiāng)村債務(wù)進行清理。
據(jù)悉，1994年分稅財政體制改革初步確定了中央與省級單位之間的財政體制，但并沒有確定統(tǒng)一的省以下財政體制，而是由各省根據(jù)自身情況自行決定。近年來，由于財權(quán)重心上移、事權(quán)重心下移等情況，縣、鄉(xiāng)兩級政府和財政運行的困難凸顯，引出了基層縣鄉(xiāng)兩級欠發(fā)工資嚴(yán)重、負(fù)債嚴(yán)重等問題。這些已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題，受到社會各界的廣泛關(guān)注。
由此，關(guān)于進行財政體制改革的呼聲也隨之而出。而是否以國家財政體制的重要組成部分的省以下財政體制改革為契機，進行第二次財政體制改革也引起各方關(guān)注。
相對于第一次財政體制改革—1994年分稅財政體制改革而言，改進省以下財政體制，緩解基層財政困難，在當(dāng)前尤為迫切。
鄉(xiāng)村債務(wù)達(dá)10000億 不亞于國有企業(yè)負(fù)債
債務(wù)是漏斗，如果不解決債務(wù)問題，注入的水就不可能留住，農(nóng)村持續(xù)發(fā)展更無從談起。
“我們鄉(xiāng)干部的工資從今年1月份以來都沒有發(fā)，現(xiàn)在養(yǎng)家糊口都很困難?！焙幽鲜●v馬店地區(qū)某鄉(xiāng)干部陳先生接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時毫不掩飾自己的不滿情緒，“我是1993年到鄉(xiāng)政府上的班，參加工作都13年了，每月只有600元的工資?，F(xiàn)在連這600元還拿不到?！?/p>
陳先生告訴《中國經(jīng)濟周刊》，在今年1月1日農(nóng)業(yè)稅取消了以后，他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入微乎其微，除了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（但轉(zhuǎn)移支付從省到市到縣，最后到鄉(xiāng)村一級，被層層截留之后，已經(jīng)很少了）、計劃生育社會撫養(yǎng)費、工商地稅、國稅逐級分成之外，再沒有其他的收入來源。鄉(xiāng)里往年最多的時候每年能有七八十萬元的收入，現(xiàn)在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年收入也只有四五十萬元。
“現(xiàn)在的問題是，收的錢少，用錢的地方卻很多，比如，正常情況下，教師的工資、鄉(xiāng)機關(guān)干部的工資、離退休干部的工資、還有五保老人的生活費等都需要支出。現(xiàn)在我們鄉(xiāng)教師的工資是按時發(fā)放的，但是村干部每月200、300元的工資卻不能保證?！标愊壬嬖V記者，縣鄉(xiāng)財政除了收入來源少、支出多之外，鄉(xiāng)村債務(wù)更是壓在他們肩上的一座大山。
“我們這里80%的鄉(xiāng)村都有債務(wù)，平均每個鄉(xiāng)的債務(wù)是3、4百萬，債務(wù)最高的鄉(xiāng)達(dá)到了1千多萬；平均每個村都有十幾萬的債務(wù)，債務(wù)最高的村有30、40萬。這些債務(wù)主要是前幾年大辦鄉(xiāng)村企業(yè)、為完成縣里下達(dá)給鄉(xiāng)的財政任務(wù)、修路建學(xué)校等公益事業(yè)和為了保證正常的工資、辦公經(jīng)費等多方面貸款形成的?！?/p>
我國縣鄉(xiāng)財政普遍困難已是不爭的事實，特別是在中西部地區(qū)就更是如此。而且伴隨著農(nóng)村稅費改革的推進和農(nóng)業(yè)稅的減免，縣鄉(xiāng)財政危機日益加劇。湖北省財政廳紀(jì)檢監(jiān)察室主任傅光明向《中國經(jīng)濟周刊》透露，據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，1999年鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000-6000億，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到大約4000萬元，最高的村大約在500萬元左右；到5年之后的2004年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額已經(jīng)上升到6000-10000億。
“估計2005年債務(wù)將達(dá)到10000億，其嚴(yán)重程度不亞于國有企業(yè)負(fù)債。如果以10000億鄉(xiāng)村債務(wù)計算，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2000余萬元。這是一個什么概念呢，如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入平均按照100萬計算，就是鄉(xiāng)村兩級不吃不喝，也要近20年才能清償債務(wù)?！备倒饷髦魅蜗颉吨袊?jīng)濟周刊》分析。
據(jù)資料顯示，在我國3000多個縣市中，財政長期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過50%，全國1080個縣發(fā)不出工資來，約有50%～60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。如果按全國縣級政府債務(wù)大約在6000－9000億元之間，農(nóng)村人均負(fù)債約667－1000元。
“形成鄉(xiāng)村債務(wù)的原因主要有三個方面：一是鄉(xiāng)村辦教育。為了在2000年完成普九教育，很多鄉(xiāng)村都在集資借款辦教育，這方面的債務(wù)占了1/3；二是鄉(xiāng)村辦企業(yè)。這些鄉(xiāng)村辦的企業(yè)經(jīng)營幾年虧損破產(chǎn)后，形成債務(wù)，這方面的債務(wù)占了1/3；剩下的1/3就是財政困難形成的債務(wù)。由于縣鄉(xiāng)沒有資金來源，一些鄉(xiāng)村為了完成農(nóng)業(yè)稅和一些攤派任務(wù)，只有靠借債來完成”。傅光明向《中國經(jīng)濟周刊》表示。
“化解鄉(xiāng)村債務(wù)一方面需要上一級政府財政的支持，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，同時，上級政府還要加大對財力的監(jiān)督?！必斦控斦茖W(xué)研究所副所長劉尚希向《中國經(jīng)濟周刊》建言。
“省直管縣”緩解縣鄉(xiāng)財政困難
針對如何走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，許多地方都在不斷地探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政突圍之路?！笆≈惫芸h”就是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的一項有效措施。
“我國《憲法》規(guī)定了中央、?。ㄖ陛犑校?、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府體制，‘省直管縣’體制，實際上是在現(xiàn)有的五級政府框架下，弱化縣級政府對地市級政府的行政隸屬關(guān)系，使縣級政府與地市級政府在財政級次上平級?！敝袊鐣茖W(xué)院財貿(mào)所博士后張斌向《中國經(jīng)濟周刊》解釋。
據(jù)悉，繼2002年浙江首次推行“省直管縣”財政體制改革以來，目前，這項改革已經(jīng)在湖北、河南、山東、江蘇、江西等多個省份試行。
湖北省在實行“省直管縣”等一系列財政體制改革以來有許多“感觸”。
據(jù)湖北省財政廳傅光明介紹：2004年4月21日，湖北省決定改革原來省管市、市管縣（市）的財政管理體制，在全省實行省管縣（市）財政管理體制。
其實早在2003年6月，湖北就已開始創(chuàng)新體制，對大冶、京山等20個縣市實施“擴權(quán)”，省對縣市實行項目、信息和資金直達(dá)。2004年又進一步擴大了省直管縣的范圍。2004年，湖北省下放239項審批、審核權(quán)限，實行信息、項目、資金直達(dá)。一系列優(yōu)化縣域經(jīng)濟環(huán)境的改革措施，使湖北省縣域經(jīng)濟連年提速，2004年，湖北縣域生產(chǎn)總值達(dá)到3440.8億元，占全省比重54.44%，比3年前提高7.4個百分點。
事實上，地方的改革已經(jīng)引起中央的關(guān)注，在今年中央的一號文件也提出，有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制。
“省直管縣”只是財政體制改革的一部分
“中國這么大，人口這么多，不要想當(dāng)然以這樣一個模式去解決全國各地的所有問題。應(yīng)該看到，省與省之間、一個省內(nèi)部，其區(qū)域差異都很明顯。浙江是個小省，比較容易搞‘省直管縣’，但像四川這樣的大省，搞‘省直管縣’，管理的難度就會增加。”劉尚希副所長接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，對于各省的鄉(xiāng)村債務(wù)難題，“省直管縣”并非就是仙丹妙藥。是否采用“省直管縣”還要因地制宜，不能盲目跟風(fēng)，更不可一刀切。
“這是一個需要慎重研究的問題。在我國長期實行市管縣的體制下，隨著城市的發(fā)展，許多原來以農(nóng)業(yè)為主的周邊縣逐步成為城市所轄的區(qū)，市管縣體制為中心城市的發(fā)展提供了較大的發(fā)展空間。而實行省直管縣后勢必對中心城市的擴張造成負(fù)面影響?！敝袊鐣茖W(xué)院財貿(mào)所博士后張斌曾就“省直管縣”體制多次到地方調(diào)研，他向《中國經(jīng)濟周刊》表示，“‘省直管縣’體制在目前階段可能更適用于中心城市數(shù)量較少的省份，而在全國范圍的普遍推行還有待探討。即使在總體上某些省份與浙江的情況類似，有利于推行‘省直管縣’體制，也應(yīng)當(dāng)為中心城市的發(fā)展預(yù)留空間?！?/p>
“毫無疑問，‘省直管縣’是進一步完善省以下財政體制改革的一種探索，是財政體制改革的一個內(nèi)容，也與財政管理相關(guān)，但并不是財政體制改革的全部。全面的財政體制改革包括政府之間收入的劃分、各級政府之間支出責(zé)任的劃分、省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善等方面?！眲⑸邢８彼L向《中國經(jīng)濟周刊》表示，最近幾年縣鄉(xiāng)財政的困難和省以下財政體制不完善密切相關(guān)，目前是到了推行第二次財政體制改革的時候了。
觀點：第二次財政體制改革時機已成熟
主持人：《中國經(jīng)濟周刊》記者 王紅茹
嘉賓：劉尚希 財政部財政科學(xué)研究所副所長；張斌 中國社會科學(xué)院財貿(mào)所博士后；傅光明 湖北省財政廳紀(jì)檢監(jiān)察室主任
縣鄉(xiāng)財政困難是多方面原因造成
主持人：1994年的財政體制改革劃分了中央與省級政府的稅收收入，初步建立了較為規(guī)范的分稅制財政體制，但并沒有確立統(tǒng)一的省以下政府間財政體制（即省與地市、地市與所轄區(qū)縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。目前是否需要繼續(xù)推進省以下財政體制改革？推進時機是否成熟？
劉尚希：現(xiàn)在時機已經(jīng)很成熟。完善省以下財政體制是當(dāng)前面臨的一項緊迫的任務(wù)，也是一項重要的課題，最近幾年縣鄉(xiāng)財政困難和省以下財政體制不完善密切相關(guān)；但省以下財政體制不完善只是縣鄉(xiāng)財政困難的一個原因，縣鄉(xiāng)財政困難是多方面因素綜合造成的，比如行政體制、城鄉(xiāng)分割的體制等都是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因。因此，緩解直至解決縣鄉(xiāng)財政困難需要多管齊下，綜合治理。
張斌：現(xiàn)在推進省以下財政體制改革時機已經(jīng)成熟，應(yīng)從多方面共同推進。目前省以下財政體制存在多方面的問題：一是財政級次過多難以構(gòu)建穩(wěn)定完善的分稅財政體制。二是收支責(zé)任不明確造成的財力上移和支出責(zé)任下移。三是財力部門分割和垂直管理帶來的基層財政問題。四是省以下轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。由于這些問題的存在，其改革也需要從政府財政級次調(diào)整、政府行為轉(zhuǎn)變、部門預(yù)算改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等多方面入手。但應(yīng)引起我們注意的是，由于中國各地經(jīng)濟社會環(huán)境、結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平差異很大，僅僅依靠由中央確定統(tǒng)一的省以下分稅體制是難以從根源上解決上述問題的。
傅光明：應(yīng)當(dāng)說時機已經(jīng)成熟。1994年的分稅制主要解決了中央集中財力的問題，中央財政占全國財政收入的比重達(dá)到50%，建立了中央財政收入增長的長效機制，改變了過去長期以來中央財政在收入增量中集中過少的問題，同時地方各級也根據(jù)實際實施了分稅制。但是在地方一級面臨著省地縣鄉(xiāng)四級政府，也就是占總量50%左右的財力如何均衡地分配問題。分配的結(jié)果大致是省級占18%，市級12%，縣鄉(xiāng)大約20%，而縣鄉(xiāng)養(yǎng)人占全國70%，財力與事權(quán)不對稱的問題突出?？h鄉(xiāng)財政為了解決財政困難，主要依賴預(yù)算外資金，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。中央從農(nóng)村稅費改革開始，解決縣鄉(xiāng)財政困難，開始觸及到省以下特別是縣鄉(xiāng)財政體制的問題。
不是所有地方都適合分稅制
主持人：近年來中央與地方在稅收收入劃分方面進行了一系列調(diào)整，企業(yè)所得稅、個人所得稅成為共享稅，地方稅收收入日益依賴共享稅。考慮到省以下還存在著地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府，不同級次政府都擁有相對獨立的地方稅收入的目標(biāo)難以實現(xiàn)。目前，省以下財政體制改革在稅收收入劃分方面存在著哪些問題？下一步改革的方向是什么？
劉尚希：進一步完善和推進省以下財政體制改革，首先應(yīng)該更新觀念，從強調(diào)“財權(quán)與事權(quán)相匹配”轉(zhuǎn)到“財力與事權(quán)相匹配”這個新的觀念和原則上來，因地制宜，逐步推進。省市縣鄉(xiāng)之間的收入劃分，要充分考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展的條件，不要機械地套用分稅制。對于經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地方，因為總體稅源比較充足，可以按照分稅制的辦法劃分；對欠發(fā)達(dá)的地方，總體稅源不足，形式上的分稅沒有什么意義，可以采取過去的一些行之有效的劃分收入的辦法，不少地方實際上也是這么做的。只要是打破了企業(yè)隸屬關(guān)系，怎么劃分都可以考慮。
張斌：在稅收收入的劃分方面存在著兩個基本問題，一是政府級次過多，難以構(gòu)建較為穩(wěn)定和相對獨立的地方稅體系；二是目前我們的稅制結(jié)構(gòu)高度依賴流轉(zhuǎn)稅、在國際上通常作為基層政府主體稅種的財產(chǎn)稅體系缺乏。因此，要構(gòu)建穩(wěn)定的分稅體制，應(yīng)從政府財政級次和稅制結(jié)構(gòu)的完善兩方面入手。
傅光明：我國有28個稅種，而主要稅收是增值稅、企業(yè)所得稅等，占全部稅收的三分之二，而地方稅大約占全部稅收的三分之一。因此，這么少的地方稅難以在地方分配。從實踐看，不同級次擁有獨立的稅種很難。因此，實行完全徹底的分稅制難度很大或者說根本不可能。因此，我認(rèn)為，分稅制度真正意義上只能在中央和省級劃分，由省級負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧市縣鄉(xiāng)財政分配。那么要實行比較規(guī)范的分稅制度，需要兩個條件，一是減少地方行政級次，實行省縣兩級財政體制，將大部分地方稅下放縣級管理；另一個是開征財產(chǎn)稅，成為縣級財政的主要收入來源。財產(chǎn)稅對所有土地和房地產(chǎn)征收，稅權(quán)下放地方，收入歸地方所有。這樣分稅制才能具備條件。因此，目前分稅制只能維持現(xiàn)狀，作一些調(diào)整。
辨證看待“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”
主持人：省以下財政體制改革的另一個重要方面是各級政府事權(quán)的劃分。然而，時至今日，各級政府的事權(quán)劃分仍然是一個難解的結(jié)。學(xué)術(shù)界比較流行的觀點是“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”，這是解決問題的根本出路嗎？
劉尚希：我不贊成“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”的說法。不是每一級政府都要財權(quán)和事權(quán)相匹配。有財權(quán)但是不一定有財力，發(fā)達(dá)地區(qū)有財權(quán)，可以組織到一定的稅收收入，但窮的地方行不通。比如，對那些中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)來說，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅也取消了，經(jīng)濟極其不發(fā)達(dá)，沒有稅源，給他財權(quán)也沒有用。所以，我認(rèn)為最重要的是“財力與事權(quán)相匹配”，給他相應(yīng)的錢，履行他的職責(zé)，辦他應(yīng)該辦的事。
張斌：“事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一”的原則應(yīng)當(dāng)進行具體分析，更為準(zhǔn)確的說法應(yīng)當(dāng)是“收支責(zé)任的匹配”。也就是說，基層政府的支出責(zé)任（事權(quán)）應(yīng)當(dāng)與其獲取的收入相匹配。而這里的收入既包括在分稅財政體制下一級政府的自有收入，也包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付和正規(guī)渠道的地方政府借債收入。
而對于那些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，政府本級的收入嚴(yán)重不足，如農(nóng)業(yè)稅取消后以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政連基本運轉(zhuǎn)的經(jīng)費都難以保障。而這些政府還必須履行義務(wù)教育、醫(yī)療、社會保障等基本支出責(zé)任，財政資金的缺口應(yīng)當(dāng)通過上級政府基于公共服務(wù)均等化的目標(biāo)進行的轉(zhuǎn)移支付解決。在轉(zhuǎn)移支付資金不到位的情況下，基層政府只有支出責(zé)任，而沒有與之相比配的收入來源，其結(jié)果只能是越是經(jīng)濟落后的地區(qū)，基本公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施越缺乏。而另一方面，基層政府為了履行責(zé)任只能變相舉債，造成縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。
因此，事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一需要首先明確在全國適用的公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，即無論地方自有財力如何都必須提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村公路、供電、通訊網(wǎng)絡(luò)等?；鶎诱胸?zé)任優(yōu)先保障這些公共服務(wù)的資金，在資金有缺口的情況下，由中央政府或上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金予以保障。
傅光明：目前中央與地方、地方與地方間的事權(quán)仍然沒有劃清，或者說正在逐步形成和確定之中，但仍然需要相當(dāng)長的時間。事權(quán)劃分主要是投資權(quán)、教育、社會保障等。應(yīng)當(dāng)說，教育、社會保障應(yīng)當(dāng)同地方負(fù)責(zé)，但由于地方財力困難，難以從根本保障，因此需要中央支持。
事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)是基本原則，但不是絕對的，財權(quán)不一定要由地方支配（由地方征稅解決），中央可以通過轉(zhuǎn)移支付來解決這個問題。從國際上通行的做法，地方特別是縣級，普遍實行自治，支出依賴財產(chǎn)稅，教育、基礎(chǔ)設(shè)施主要由中央轉(zhuǎn)移支付。大部分的財力仍然集中在中央，中央通過轉(zhuǎn)移支付來控制地方。目前中國已經(jīng)具備了這個條件。（記者王紅茹/北京報道）
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