由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，我國農(nóng)村基層廉政建設(shè)在總體值得肯定前提下，正面臨民主自治、思想文化等方面的多種挑戰(zhàn)。這是中國青年報(bào)近日獨(dú)家獲得的中國社會科學(xué)院《新形勢下的農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)》報(bào)告的主要觀點(diǎn)。
該報(bào)告認(rèn)為，由于現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷，一些村干部在一宗宗的土地腐敗案中充當(dāng)著極不光彩的角色，不僅造成了土地使用的問題，損害了農(nóng)民的利益，也帶來了一系列的社會問題，擾亂了農(nóng)村的秩序，危及了村莊的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
這份報(bào)告由著名農(nóng)村問題專家、社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英研究員等撰寫完成。
我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨變
報(bào)告顯示，改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，其突出標(biāo)志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2008年發(fā)布的《第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國68.4%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場，其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達(dá)到1000萬元以上，擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達(dá)到了88.4%。有50平方米以上的綜合商店或超市的村也達(dá)到了34.4%。
與此同時，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，特別是近10年，我國社會的城鎮(zhèn)化速度不斷增快，鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。伴隨城市化進(jìn)程，我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。盡管地方政府實(shí)行了大規(guī)模的行政村合并，使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了20萬個，但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化。這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按初步計(jì)算，全國平均每個自然村減少人口數(shù)量達(dá)到18%左右。在課題組調(diào)查的樣本城市，一些村莊的人口減少數(shù)量在30%-50%之間，導(dǎo)致大量農(nóng)民住房空置。
按民政部的調(diào)查，外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低，且在參與選舉的流動村民中，當(dāng)時尚未外出打工者的比例較高。但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù)，明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中，81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉，而參加選舉的僅占18.9%。
農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)面臨四個挑戰(zhàn)
正是因?yàn)樯鲜鲞@些變化，對我國現(xiàn)階段農(nóng)村基層廉政建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。報(bào)告認(rèn)為，這些挑戰(zhàn)主要集中在四個方面：
首先，農(nóng)村民主自治制度建立以后，村民委員會與黨組織的關(guān)系始終是困擾鄉(xiāng)村治理的一個難題。2002年，中央發(fā)布了《進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知，提出了處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作發(fā)生了積極影響，但因?yàn)橐庖姏]有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋?，不少地區(qū)的農(nóng)村兩委關(guān)系還未能理順。有的省份狠抓村委會主任和黨支部書記“一肩挑”工作，使得大部分黨支部書記擔(dān)任了村委會主任，但這種做法往往急于求成，也容易導(dǎo)致對自治選舉的過多干預(yù)，從而產(chǎn)生負(fù)面影響。
其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化本身并不是農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的不利因素，但包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化過程在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，成為一種新的挑戰(zhàn)。報(bào)告顯示，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化主要在三個方面對黨風(fēng)廉政建設(shè)產(chǎn)生重要影響：第一，專業(yè)合作組織興起，一部分公共服務(wù)職能由專業(yè)合作組織承擔(dān)，公共服務(wù)呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，廉政建設(shè)不再是傳統(tǒng)的黨組織單方面的事情，任何承擔(dān)公共服務(wù)職能的組織都可能產(chǎn)生廉政問題。第二，農(nóng)村勞動力高度市場化，農(nóng)民的公共合作方式發(fā)生變化。從一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，小型農(nóng)村社區(qū)可以由志愿者充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人，他們不取報(bào)酬，也能得到群眾的信任。但從我國現(xiàn)實(shí)看，村一級社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)身份似乎正朝著專職公務(wù)員的方向發(fā)展，要由志愿者擔(dān)任小型社區(qū)的公職很難。然而，如果村一級干部全部變?yōu)轭I(lǐng)工資的專職干部，全國每年要增加財(cái)政支出數(shù)百億元。第三，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化使得村一級社區(qū)的公務(wù)活動減少，農(nóng)民的社會活動半徑擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣域范圍。這種情形已經(jīng)是明顯的趨勢，這要求鄉(xiāng)村公共治理的重心做出調(diào)整。
第三，我國農(nóng)民思想文化領(lǐng)域的一些消極東西仍在考驗(yàn)基層黨員干部的素質(zhì)。黨國英介紹，一是宗教迷信思想在局部地方大肆泛濫，有的黨組織成員也卷入其中，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。一些宗教團(tuán)體熱衷干預(yù)世俗事務(wù)。宗教活動的社會影響有多重性，其中對世俗事務(wù)的干預(yù)傾向值得警惕。二是農(nóng)村社會的“熟人社會”性質(zhì)逐漸弱化后，道德羞恥感的約束力下降，有的黨員干部喪失了道德底線。三是農(nóng)村社會在公共活動中廣泛存在某些消極的“潛規(guī)則”，影響到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的公共行為。以人劃線、好勇斗狠、糾集官場小圈子的庸俗作風(fēng)和立山頭、拜碼頭、結(jié)同黨的幫會習(xí)氣在一些地方盛行。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部與宗法勢力糾纏不清，甚至卷入黑社會活動，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)。
第四，某些政策調(diào)整的滯后不利于農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，目前，中央和地方政府每年投向農(nóng)村的各類資金已經(jīng)達(dá)到8000億元之上，大量的投入要通過鄉(xiāng)村干部來使用，或通過干部之手發(fā)放到農(nóng)民手上，僅是對農(nóng)民的補(bǔ)貼已經(jīng)有20項(xiàng)左右。據(jù)調(diào)查，這給鄉(xiāng)村干部腐敗提供了一些機(jī)會，引起了部分農(nóng)民的不滿。另一方面，集體財(cái)產(chǎn)管理不到位，特別是土地管理方面的政策不配套問題，也給鄉(xiāng)村干部利用特權(quán)搞腐敗提供了機(jī)會。
土地是農(nóng)村干部發(fā)生腐敗的重要誘因
在上述四個挑戰(zhàn)之外，研究者在報(bào)告中還特別提出了當(dāng)前農(nóng)村在制度上不利于廉政建設(shè)的四個因素。
第一，已有的財(cái)稅體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍然沒有改變傳統(tǒng)的管理體制，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的自主程度下降，一些鄉(xiāng)村干部被迫采取各種辦法完成上級交辦的各項(xiàng)任務(wù)，必然出現(xiàn)各種失范行為，從而影響農(nóng)民與干部的關(guān)系。
第二，專項(xiàng)資金的配置方式以及村權(quán)力機(jī)關(guān)向“富人俱樂部”演進(jìn)等新問題，也隱藏著干群矛盾。目前，中央一級單位一共有20多個參與“新農(nóng)村建設(shè)”的資金分配工作，他們設(shè)立了100多項(xiàng)“工程”或“計(jì)劃”，把資金運(yùn)用的觸角伸向了農(nóng)村。“過去有一個說法叫‘九龍治水’，現(xiàn)代事務(wù)要復(fù)雜一些，于是解決農(nóng)村發(fā)展的問題就需要數(shù)十個部門來分別治理?！秉h國英說，“但工作分工也不是沒有一點(diǎn)問題。例如修路，建設(shè)部管村莊內(nèi)部的道路，交通部管出了村的道路，有時候并不容易銜接上?！秉h國英認(rèn)為，這種情況“逼迫”基層干部向上級跑項(xiàng)目、要資金。
第三，各種政績考核的規(guī)定以及由此產(chǎn)生的亂收費(fèi)，仍是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)壓力。課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方的干部為了追求政績，往往提出不切實(shí)際的工作目標(biāo)，在資金不足的時候向農(nóng)民攤派，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。資金的使用也缺乏透明度，群眾的監(jiān)督形同虛設(shè)。
第四，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷是農(nóng)村干部發(fā)生腐敗的重要誘因。
黨國英告訴記者，農(nóng)村土地腐敗的主體可以分成兩類：一類是政府官員，另一類是村干部。不論是村黨支部還是村委會，作為村莊的領(lǐng)導(dǎo)人，本應(yīng)站在農(nóng)民一邊，維護(hù)村集體的利益，保護(hù)基本農(nóng)田，抵制外來勢力對土地的非法侵占。但事實(shí)上，一些農(nóng)村干部往往以“集體”的名義，強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地乃至宅基地；堂而皇之地“代表”農(nóng)民，將土地賣(租)給承包商；在征地的過程中，一味迎合地方政府官員，甚至克扣、挪用或貪污補(bǔ)償款，在一宗宗土地腐敗案中充當(dāng)著極不光彩的角色。村干部非法賣地、任意轉(zhuǎn)讓土地、暗箱操作配合違法征用土地等行為不僅造成了土地使用的問題，損害了農(nóng)民的利益，也帶來了一系列社會問題，擾亂了農(nóng)村的秩序，危及了村莊穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
報(bào)告認(rèn)為，村干部雖然不是國家干部和公務(wù)員，但是其作為國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，在很大程度上代表了國家的形象。村干部總體是值得肯定的，但一些村干部的土地腐敗行為，嚴(yán)重破壞了黨和國家在農(nóng)民心目中的形象，危害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，危及了政府的執(zhí)行力和公信力，給構(gòu)建社會主義和諧社會與新農(nóng)村建設(shè)帶來了很大的負(fù)面影響。我國法律并沒有直接賦予村干部除了作為一個普通農(nóng)民以外的任何土地處置權(quán)，但事實(shí)上，當(dāng)前農(nóng)村干部手中確實(shí)掌握著很大的土地處置權(quán)以及與土地相關(guān)的其他權(quán)力，這些權(quán)力既有合法的，也有非法的。正是這些地權(quán)，成為一些村干部尋租、搞腐敗的主要資源。(記者滕興才)
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