制憲問題的提出及中共中央的最初設(shè)想
新中國成立之初，由于不具備召開全國人民代表大會(huì)、制定憲法的條件，全國人民代表大會(huì)的職權(quán)是由中國人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行的，全國政協(xié)第一次全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》，則具有臨時(shí)憲法的作用。到1952年，全國范圍的大規(guī)模軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，土地改革基本完成，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)也順利實(shí)現(xiàn)。在這種形勢(shì)下，中共中央決定領(lǐng)導(dǎo)人民向社會(huì)主義過渡。1952年9月24日，毛澤東在中央書記處會(huì)議上提出了從現(xiàn)在起即開始向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，隨后進(jìn)行了多次論述。
在決定向社會(huì)主義過渡的同時(shí)，召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的問題也納入中共中央的統(tǒng)籌考慮之中。按照全國政協(xié)組織法的規(guī)定：中國人民政協(xié)全體會(huì)議每三年召開一次。到1952年底，一屆政協(xié)即將到期，因此應(yīng)盡快召開第二次會(huì)議，否則就要召開第一次全國人民代表大會(huì)?？紤]到在較短的時(shí)間內(nèi)無法完成召開全國人民代表大會(huì)所要做的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，加上中國人民政治協(xié)商會(huì)議在全國人民心中的崇高地位，中央決定先在1953年召開第二屆全國政協(xié)會(huì)議，在晚些時(shí)候再召開全國人民代表大會(huì)。
針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)有人提出了制定憲法問題，中央認(rèn)為，在過渡時(shí)期，以社會(huì)各界認(rèn)可并共同遵守的《共同綱領(lǐng)》作為國家的根本大法是可以的，因?yàn)檫^渡時(shí)期的階級(jí)關(guān)系沒有發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，即使制定憲法，恐怕絕大部分也是重復(fù)《共同綱領(lǐng)》的內(nèi)容，不會(huì)有大的改變。因此，中央考慮在過渡時(shí)期可以暫時(shí)不制定憲法，而繼續(xù)以《共同綱領(lǐng)》代替憲法，并在以后的政協(xié)全體會(huì)議或全國人民代表大會(huì)上對(duì)《共同綱領(lǐng)》進(jìn)行修改補(bǔ)充。在我國基本上進(jìn)入社會(huì)主義，消滅資產(chǎn)階級(jí)，階級(jí)關(guān)系有了根本改變以后，再制定社會(huì)主義類型的憲法。
斯大林的三次建議
領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)人民建立了社會(huì)主義制度、制定了世界上第一部社會(huì)主義憲法的斯大林，卻認(rèn)為中國應(yīng)盡早召開全國人民代表大會(huì)，制定憲法。1952年10月，劉少奇率領(lǐng)中共代表團(tuán)參加蘇共第十九次全國代表大會(huì)。他受毛澤東的委托，就中國向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，向斯大林征求意見，其中一個(gè)問題就是中共中央關(guān)于召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的設(shè)想。斯大林贊成中共關(guān)于向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，同時(shí)提出，為了駁斥國際上敵對(duì)勢(shì)力對(duì)新中國的攻擊和便于中國更好地開展建設(shè)事業(yè)，中國應(yīng)該將召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的時(shí)間提前。
他說：“我建議，你們可在1954年進(jìn)行選舉和通過憲法?！?/p>
這是斯大林第三次對(duì)這個(gè)問題提建議了。
第一次是在新中國成立前夕。1949年6月至8月，為同蘇共直接交換意見，取得斯大林和蘇聯(lián)對(duì)即將成立的新中國各項(xiàng)工作的支持，劉少奇秘密訪問了蘇聯(lián)。在會(huì)談中，斯大林談到了憲法問題，建議中國現(xiàn)在可用《共同綱領(lǐng)》，但應(yīng)準(zhǔn)備憲法。
劉少奇問：“您所說的憲法是否指社會(huì)主義性質(zhì)的？”
斯大林搖搖頭說：“不是，我說的是現(xiàn)階段的憲法。”
他接著說：“敵人可用兩種說法向工農(nóng)群眾進(jìn)行宣傳，反對(duì)你們。一是說你們沒有進(jìn)行選舉，政府不是選舉產(chǎn)生的；二是國家沒有憲法。政協(xié)不是選舉的，人家可以說你們是用武力控制了位子，是自封的；共同綱領(lǐng)不是全民代表通過的，而是由一黨提出，其他黨派予以同意的東西。你們應(yīng)從敵人手中拿掉這個(gè)武器。我同意你們的意見，把共同綱領(lǐng)變成國家的根本大法。”
第二次建議是在1950年初。毛澤東第一次訪問蘇聯(lián)時(shí)，斯大林就新中國的建設(shè)問題提了三點(diǎn)建議，其中第二點(diǎn)，就是建議召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法。
可見，斯大林的這個(gè)建議，不是一時(shí)心血來潮，而是經(jīng)過深思熟慮的。對(duì)這個(gè)重要建議，劉少奇及時(shí)向毛澤東和中共中央作了匯報(bào)。中共中央認(rèn)真考慮并接受了斯大林的建議，于1952年底作出決定：盡快召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法，并按規(guī)定向全國政協(xié)提議，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)提出定期召開全國人民代表大會(huì)的建議。
1952年12月24日，全國政協(xié)常委會(huì)舉行擴(kuò)大會(huì)議，一致同意中國共產(chǎn)黨的建議，決定由全國政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)建議，根據(jù)中央人民政府組織法第7條第10款的規(guī)定，籌備召開全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、制定憲法。
1953年1月，中央人民政府委員會(huì)決定在1953年召開全國人民代表大會(huì)，以制定憲法，同時(shí)成立以毛澤東為主席、朱德等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會(huì)，進(jìn)行憲法草案的起草工作。
原定在1953年召開全國人民代表大會(huì)、制定憲法，為什么后來推遲到1954年呢？一個(gè)原因是，1953年我國部分地區(qū)遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害。為集中力量戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，中央人民政府委員會(huì)于1953年9月18日召開第28次會(huì)議，決定全國人民代表大會(huì)推遲到1954年召開。除此之外，更為重要的原因是，當(dāng)時(shí)要制定的憲法是過渡時(shí)期的憲法，如果過渡時(shí)期總路線的一系列重要內(nèi)容不解決，憲法也就無法制定。事實(shí)上，從1952年9月毛澤東提出向社會(huì)主義過渡，過渡時(shí)期總路線經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長的醞釀時(shí)間，一直到1953年12月才最后確定了對(duì)總路線的完整表述。因此，這個(gè)問題解決以后，毛澤東立即把主要精力轉(zhuǎn)向了憲法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召開擴(kuò)大會(huì)議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時(shí)間，這期間由劉少奇代理毛澤東主持中共中央工作，由毛澤東著手起草中華人民共和國憲法草案。
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