隨著流動(dòng)人口日益城市化，廣東維護(hù)社會(huì)治安的模式，開始了以人為本、以服務(wù)為本的重大調(diào)整
“您好，這里是深圳110……”，通過深圳市公安局指揮大樓110指揮中心100平方米的監(jiān)控大屏幕，本刊記者4月8日下午在這里看到了一場“特級(jí)布控演練”：路面巡警在短短7分鐘內(nèi)，就完成了
接警、指揮、布控到抓捕嫌疑犯的全過程。在深圳，已經(jīng)有2800輛警車納入了110指揮中心GPS定位管理系統(tǒng)；給全市13萬根路燈桿編上號(hào)，組成了“路燈桿報(bào)警系統(tǒng)”；在多數(shù)社區(qū)，主要道路、停車場、出入口、公園、廣場等重要部位，安裝了大量電子探頭，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)全天候監(jiān)控……近兩年，深圳這個(gè)有大量流動(dòng)人口的發(fā)達(dá)城市，一方面完善對流動(dòng)人口的各種服務(wù)，另一方面完善技防、人防、物防手段，迅速建立起一個(gè)“寓管理于服務(wù)”中的治安防控“天羅地網(wǎng)”。
這是廣東這個(gè)“中國流動(dòng)人口第一省”轉(zhuǎn)變治安管理模式，強(qiáng)化治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要組成部分。
推動(dòng)治安管理模式轉(zhuǎn)變
《瞭望》新聞周刊在調(diào)研中了解到，改革開放以來，廣東省暫住人口總量從1982年的不足50萬人，增加至現(xiàn)在的近3000萬人，其中95%以上居住在珠三角地區(qū)。廣東也因此成為中國名副其實(shí)的流動(dòng)人口第一大省。
大量的流動(dòng)人員在廣東就業(yè)，對促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)也給珠三角地區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)帶來許多新情況、新問題。
在解決流動(dòng)人口帶來的復(fù)雜社會(huì)問題的過程中，廣東曾一度出現(xiàn)過失誤：一些地方在管理中存在歧視多于尊重、管理多于服務(wù)、限制多于保護(hù)的現(xiàn)象，依靠登記、發(fā)證、收款、清查等簡單方式進(jìn)行管理。在這樣的管理模式下，不但社會(huì)治安狀況未有明顯好轉(zhuǎn)，相反甚至引發(fā)了“孫志剛案件”這樣的惡性事件。轉(zhuǎn)變迫在眉睫。近年來，廣東省委、省政府將流動(dòng)人員服務(wù)管理工作作為社會(huì)管理的重中之重，堅(jiān)持以人為本，努力實(shí)現(xiàn)了四個(gè)轉(zhuǎn)變：在工作體制上從部門管理為主向政府綜合管理轉(zhuǎn)變；在管理導(dǎo)向上從限制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變；在工作方法上從簡單粗放向規(guī)范文明轉(zhuǎn)變；在經(jīng)費(fèi)保障上從收費(fèi)渠道向財(cái)稅渠道轉(zhuǎn)變，初步探索出了一條適合廣東實(shí)際的流動(dòng)人員服務(wù)管理工作新路子。有關(guān)部門負(fù)責(zé)人近日表示，伴隨著沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地的轉(zhuǎn)移，伴隨著中國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，廣東已經(jīng)遇到的流動(dòng)人口問題極有可能會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)在內(nèi)地的廣大地區(qū)，廣東對流動(dòng)人口的服務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
轉(zhuǎn)變一：從部門管理走向綜合管理
面對流動(dòng)人口占全國1/3的特殊省情，2003年底，廣東省委、省政府明確提出要構(gòu)建“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，職能部門參與，保障有力，綜合治理”的流動(dòng)人員服務(wù)管理工作新格局，使流動(dòng)人口管理從部門管理為主走向政府綜合管理。據(jù)本刊記者了解，廣東省現(xiàn)已形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)體系。在廣東省，綜治委成立了流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各市也都成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，其日常辦事機(jī)構(gòu)有三種模式：一是在市政府設(shè)立辦公室，如廣州、東莞、中山等市；二是在綜治委設(shè)辦公室，如深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州等市。這兩種都是常設(shè)機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了流動(dòng)人員密集、服務(wù)管理任務(wù)較重的實(shí)際。而在流動(dòng)人員較少的其他各市，則在公安局設(shè)辦公室。珠三角地區(qū)各鎮(zhèn)（街），則設(shè)立了流動(dòng)人員和出租屋服務(wù)管理中心，各居（村）委設(shè)立服務(wù)管理站。其他地區(qū)，在流動(dòng)人員2000人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了流動(dòng)人員服務(wù)管理中心。全省還組成了一支近4萬人的流動(dòng)人員和出租屋綜合協(xié)管員隊(duì)伍。
在建立管理網(wǎng)絡(luò)體系的同時(shí)，廣東還構(gòu)建了綜合管理信息平臺(tái)。在省市縣公安機(jī)關(guān)人口信息網(wǎng)基礎(chǔ)上，建成了集暫住人口登記、注銷、函調(diào)、統(tǒng)計(jì)、查詢等功能于一體的全省流動(dòng)人員治安管理信息子系統(tǒng)，并與旅館業(yè)、在逃人員等信息系統(tǒng)對接，可自動(dòng)比對和遠(yuǎn)程查詢。全省勞動(dòng)力市場信息系統(tǒng)也覆蓋所有市縣，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程求職招聘網(wǎng)上對接和多部門信息共享。全省流動(dòng)人員計(jì)劃生育信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對已婚育齡婦女信息錄入、變更、統(tǒng)計(jì)、分析自動(dòng)化，流出、流入地互聯(lián)互通。
此外，廣州、深圳、佛山、東莞等市建成的集暫住登記、房屋租賃、勞動(dòng)就業(yè)、工商登記、計(jì)劃生育、繳稅收費(fèi)等服務(wù)管理功能為一體的流動(dòng)人員和出租屋信息綜合管理系統(tǒng)，能夠?qū)︻l繁變動(dòng)住址的人群實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，大大提高了綜合管理效能。
轉(zhuǎn)變二：從限制型走向服務(wù)型
廣東省委副書記、省綜治委主任劉玉浦說，流動(dòng)人口遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，很不容易，尊重、善待他們，保障他們的合法權(quán)益，切實(shí)幫助他們解決實(shí)際困難，是流入地黨委政府的應(yīng)盡職責(zé)。
近幾年，廣東著力從實(shí)施民生保障工程、加大維權(quán)助困服務(wù)、解決流動(dòng)人口子女入學(xué)、加強(qiáng)法律援助和社會(huì)救助等方面，寓管理于服務(wù)中，在服務(wù)中體現(xiàn)管理。
——實(shí)施民生保障工程。一是大力加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)。實(shí)施了“百萬農(nóng)村青年技能培訓(xùn)工程”和“農(nóng)民工技能提升培訓(xùn)計(jì)劃”，在省內(nèi)建立起培訓(xùn)基地170多個(gè)，同外省建立對口聯(lián)系的培訓(xùn)供應(yīng)基地600多個(gè)。2005、2006年廣東省內(nèi)共培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力近200萬人。
二是擴(kuò)大社保覆蓋面。至去年底，廣東全省農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)分別達(dá)804萬人、1351萬人、1055萬人和456萬人，四項(xiàng)指標(biāo)均居全國第一。
三是提供免費(fèi)計(jì)生衛(wèi)生服務(wù)。廣東省取消了流動(dòng)人口辦理《婚育證明》收費(fèi)項(xiàng)目，為流動(dòng)已婚育齡婦女提供計(jì)劃生育免費(fèi)服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東已為跨省流動(dòng)人口計(jì)生服務(wù)投入超過4億元。衛(wèi)生部門免費(fèi)為流動(dòng)適齡兒童接種卡介苗等6種疫苗，設(shè)立了職業(yè)病診療機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民工提供職業(yè)病防治服務(wù)。
——實(shí)施權(quán)益保障工程。2003年起，廣東省委、省政府把“外來員工合法權(quán)益保障工程”納入“十項(xiàng)民心工程”，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工工作的意見》，批轉(zhuǎn)了廣東省婦兒工委《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)?jì)D女兒童權(quán)益保障工作的意見》。廣東省總工會(huì)等11個(gè)省直單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的若干意見》，在外企、民企組建工會(huì)，開展“農(nóng)民工有困難找工會(huì)”的維權(quán)活動(dòng)，全省建立了648個(gè)困難職工幫扶中心。廣東省人大還頒布了《廣東省工資支付條例》，規(guī)范企業(yè)工資支付行為，建立了行政司法聯(lián)動(dòng)打擊欠薪逃匿工作機(jī)制、重大勞動(dòng)保障違法行為社會(huì)公布制度，在全省定期開展打擊“惡意逃薪”專項(xiàng)行動(dòng)，欠薪逃匿案件逐年下降。2004年以來共為570萬名勞動(dòng)者追回工資等待遇45.5億元。
——解決流動(dòng)人員子女入學(xué)。2000年流動(dòng)人員子女在粵義務(wù)教育64萬人，今年已達(dá)240多萬人，其中外省籍115萬人，50%以上就讀公辦學(xué)校。不包括擴(kuò)建學(xué)校和設(shè)備投入，廣東省年均直接補(bǔ)助流動(dòng)人員子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在25億元以上。目前，在珠三角地區(qū)中小學(xué)校就讀的外來人員子女占學(xué)生總數(shù)比例：深圳為67.68%、東莞為56.91%、中山為38.75%、珠海為34.95%、廣州為29.73%、佛山為26.8%。
——加強(qiáng)法律援助和社會(huì)救助。2006年，廣東省人大修訂了《廣東省法律援助條例》，全省設(shè)立了370個(gè)法律援助工作機(jī)構(gòu)，為在粵農(nóng)民工提供法律援助。2003年實(shí)施流浪乞討人員救助辦法以來，廣東省在17個(gè)城市設(shè)立了流浪兒童救助保護(hù)中心，實(shí)際救助人員已達(dá)24.7萬人次。廣州市建立了500個(gè)床位的流浪乞討人員危重病人病區(qū)，每年撥出140萬元用于流動(dòng)貧困孕產(chǎn)婦救助。深圳市財(cái)政安排700萬元專門用于流浪乞討人員中危重、精神病人救治。從這一連串?dāng)?shù)字里，透出廣東在加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)上扎扎實(shí)實(shí)的變化。
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在談到堅(jiān)決糾正少數(shù)地區(qū)存在的歧視多于尊重、管理多于服務(wù)、限制多于保護(hù)的工作方式時(shí)，劉玉浦說，廣東近年來改變了過去靠登記、發(fā)證、收款、清查等簡單方式進(jìn)行管理的做法。
完善法規(guī)制度。廣東省人大、省政府及時(shí)制定、修訂了《廣東省流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》《廣東省流動(dòng)人員租賃房屋治安管理規(guī)定》《廣東省流動(dòng)人員勞動(dòng)就業(yè)管理?xiàng)l例》《廣東省流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》等12個(gè)法規(guī)和規(guī)章。有地方立法權(quán)的廣州、深圳等市分別出臺(tái)《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房屋租賃條例》等二十多個(gè)地方性法規(guī)和政府文件。各市還制定具體實(shí)施辦法，建立健全流動(dòng)人口暫住登記、房屋租賃登記備案等制度。推行文明管理文明執(zhí)法。廣東各市都根據(jù)實(shí)際情況制定流動(dòng)人員和出租屋協(xié)管員管理規(guī)定、協(xié)管員崗位職責(zé)和巡查走訪、量化考評、責(zé)任倒查、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等制度，規(guī)范協(xié)管員的管理行為。對行政管理部門嚴(yán)格要求按章辦事，嚴(yán)禁亂收費(fèi)、亂查證、亂罰款。社會(huì)治安管理從過去拉網(wǎng)式、地毯式集中清查行動(dòng)向突出重點(diǎn)、分類管理轉(zhuǎn)變，有針對性地對違法犯罪活動(dòng)較為集中的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、小招待所、小旅店和工棚工地進(jìn)行重點(diǎn)整治，對犯罪分子實(shí)施精確打擊。在各項(xiàng)執(zhí)法管理工作中，切實(shí)做到了不干擾流動(dòng)人員的正常工作和生活。嚴(yán)密“以屋管人”措施。
針對一半以上流動(dòng)人口居住在出租屋的實(shí)際，廣東各地普遍實(shí)行了出租屋分類分層次管理，推行物業(yè)小區(qū)式、旅業(yè)式、散居分片式、圍院式、居住中心式等行之有效的管理模式。對已經(jīng)出租的房屋，由房管、消防部門對出租屋主、承租人及房屋建筑、消防安全等情況登記造冊，逐一檢查整改安全隱患。公安、計(jì)生等部門與出租屋主簽訂治安、消防、計(jì)劃生育責(zé)任書，并督促其履行相關(guān)責(zé)任。協(xié)管員定期對出租房屋進(jìn)行安全檢查，落實(shí)防火、防盜措施，及時(shí)排除治安隱患。廣州市連續(xù)三年對不符合條件的出租屋進(jìn)行綜合整治，強(qiáng)化出租屋和流動(dòng)人口的服務(wù)管理，使出租屋符合條件率由過去的不足40%提高到目前的99.4%。廣州市委副書記、政法委書記張桂芳介紹說，通過推行“人來登記、人走注銷”的旅業(yè)式管理模式，2005年至2007年，廣州出租屋內(nèi)發(fā)生的刑事、治安案件同比分別下降14.2%、22.3%、14.8%。深圳市按照“村不漏棟、棟不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)”的要求，推行出租屋編碼卡和簽訂責(zé)任書制度，通過全面開展出租屋信息普查和綜合整治，出租屋登記管理量從兩年前200萬套增加到目前320多萬套1.6億平方米，登記掌握流動(dòng)人口數(shù)從原來的700多萬增加到現(xiàn)在的1200多萬，特別是通過綜治協(xié)管員日常巡查出租屋等途徑，每年從中發(fā)現(xiàn)違法違章和安全隱患線索20多萬條，通過出租屋綜合管理辦公室分流到各相關(guān)職能部門查處，辦結(jié)反饋率達(dá)90%以上。深圳市政法委書記李鋒介紹說，2004年以來，深圳市出租屋刑事發(fā)案逐年大幅度下降，其中2006年下降33.6%，去年下降46%。去年，深圳市市民對治安的滿意度達(dá)到90.2%。
東莞市開展綜合整治出租屋的“清窩”行動(dòng)，組織“打擊非法行醫(yī)”、“清理無證經(jīng)營”、“整改危房”、“創(chuàng)建平安社區(qū)”等專項(xiàng)行動(dòng)，今年又計(jì)劃安裝出租屋視頻監(jiān)控系統(tǒng)，準(zhǔn)備投資4.5億元用三年時(shí)間安裝15萬個(gè)視頻監(jiān)控點(diǎn)，進(jìn)一步為“新莞人”優(yōu)化居住環(huán)境。加強(qiáng)省際協(xié)作。近年來，廣東省還積極探索了流動(dòng)人口服務(wù)管理省際協(xié)作機(jī)制，與全國20多個(gè)省、80多個(gè)地市建立了多層次勞務(wù)協(xié)作關(guān)系，通過雙向勞務(wù)協(xié)作，引導(dǎo)民工有序流動(dòng)，盲目入粵流動(dòng)就業(yè)人員從上世紀(jì)90年代的80%下降到目前的不足10%。廣東還與12個(gè)省（區(qū)、市）建立了流動(dòng)人口治安管理省際警務(wù)協(xié)作機(jī)制。與12個(gè)?。▍^(qū)、市）簽署了《泛珠三角省際間工會(huì)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益協(xié)議書》，構(gòu)建共同維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的互聯(lián)互動(dòng)協(xié)作機(jī)制。
轉(zhuǎn)變四：從收費(fèi)渠道走向財(cái)稅渠道
據(jù)本刊記者了解，廣東省摒棄了過去向流動(dòng)人口收費(fèi)作為管理經(jīng)費(fèi)的做法，建立起以地方財(cái)政供給為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
從2002年開始，廣東省政府相繼取消了原批準(zhǔn)收取的流動(dòng)人口治安管理費(fèi)、出租屋治安管理費(fèi)、流動(dòng)就業(yè)跟蹤服務(wù)費(fèi)等9項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，目前只保留暫住證工本費(fèi)一項(xiàng)（每本收費(fèi)5元），其中，廣州市去年10月起還率先取消了暫住證工本費(fèi)。全省取消的收費(fèi)每年為流動(dòng)人口減負(fù)30億元左右。同時(shí)，針對目前房屋租賃市場規(guī)模巨大的現(xiàn)實(shí)，廣東省按照稅法規(guī)定，于2006年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)人出租房屋稅收征管的通知》，將個(gè)人出租住宅房屋應(yīng)征稅費(fèi)按月租金收入1000元以下、1000至2000元和2000元以上三個(gè)檔次計(jì)征，稅率分別為4%、8%和10%，這筆稅金收入全部返還用于流動(dòng)人口服務(wù)管理開支，填補(bǔ)了不向流動(dòng)人口收費(fèi)后出現(xiàn)的管理經(jīng)費(fèi)空缺。去年，廣州、深圳、東莞市分別實(shí)現(xiàn)房租租賃稅費(fèi)收入8.73億、9.47億和2.2億元。在提供政府公共服務(wù)、使流動(dòng)人口共享改革發(fā)展成果方面，廣東省還在繼續(xù)探索各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的財(cái)政舉措。（記者 肖文峰）
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