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《瞭望》文章：中國式援建，西藏式發(fā)展
援助既是一種對集體安全和共享繁榮的投資，也是一個道義上的命令。道義命令意味著必須堅持，投資意味著必須講求效益
文/靳薇
今年是西藏和平解放60周年。60年來，西藏發(fā)生了巨大變化，推動力來自中央政府及全國人民的大力援助，以及西藏干部群眾的不懈努力。較之其他地方，援助對西藏發(fā)展的貢獻更為突出，即使在五個少數(shù)民族自治區(qū)中，在2010年啟動大規(guī)模援疆之前，西藏所獲援助力度之大長期以來也是獨一無二的。
1996年，得到國家社科基金的支持，筆者開始對“援藏項目及其社會經(jīng)濟效益”進行調(diào)查。其后5次進藏，在6地市多個村落入戶訪問，完成4000余人的問卷調(diào)查，追蹤調(diào)查20多個援建項目。筆者關(guān)注的問題是：巨額的財政及項目援助究竟對西藏發(fā)展產(chǎn)生了哪些影響？其經(jīng)濟和社會效益如何？西藏有無形成自我發(fā)展的能力？如何實現(xiàn)西藏的可持續(xù)發(fā)展？
西藏人的幸福感背后
瞭望周刊社《瞭望東方周刊》2007年發(fā)布的幸福感城市評選中，拉薩在人情味、賺錢機會、近幾年城市發(fā)展這3個幸福感單項指標排名中名列榜首。
這個結(jié)果與筆者2002年的西藏居民滿意度調(diào)查結(jié)論吻合。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西藏城鄉(xiāng)居民對生活的總體感受超過“一般”，接近“滿意”。在人際關(guān)系、就醫(yī)、孩子上學(xué)、自己和家人的健康狀況、工作條件、住房情況等幾個方面，滿意度很高。
中國藏學(xué)研究中心社會經(jīng)濟研究所副所長旦增倫珠在西藏對“生活滿意度”及“幸福指數(shù)”的調(diào)查結(jié)果，也支持了筆者的結(jié)論。
西藏人的幸福指數(shù)為什么這樣高？盡管個人體驗有種種復(fù)雜因素，不可一概而論，但人們所處的大環(huán)境依然構(gòu)成其體驗的共同背景，就前述多項具體指標來看，經(jīng)濟社會發(fā)展及其背后的援助極為重要。
和平解放60年來，由于中央政府的特殊扶持政策，西藏在較短時間內(nèi)從一個封建農(nóng)奴制社會轉(zhuǎn)型為社會主義社會，實現(xiàn)了經(jīng)濟的增長和發(fā)展，推進了社會的全面進步。從西藏自治區(qū)正式成立的1965年至2010年，西藏的國民生產(chǎn)總值由3億多元增長至507億元，農(nóng)牧民人均純收入由175元提高到4139元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從565元增加到14980元。西藏總?cè)丝趶?950年的一百萬增長到目前的三百萬，平均預(yù)期壽命從1959年的35.5歲延長到67歲。
西藏得到中國所有省區(qū)市中獨一無二的財政援助和項目援助，中央政府還在西藏推行了對農(nóng)牧民的免費醫(yī)療、中小學(xué)生上學(xué)“三包”(包吃包住包學(xué)習(xí)費用，優(yōu)秀生發(fā)放獎學(xué)金)等惠民政策，受益者實實在在感受到了，幸福指數(shù)自然也就高了。
既是投資，也是道義命令
中央政府對西藏的支持和幫助，始自1951年西藏和平解放。1980年中央第一次西藏工作會議，更提出“中央關(guān)心西藏，全國支援西藏”的命題。此后，“舉全國之力支援西藏”成為一種付諸實施的政策，資金、項目、才人源源不斷地進入這一地區(qū)。
這是一筆數(shù)額巨大的資助，每一個納稅人都在為西藏發(fā)展提供著幫助?，F(xiàn)在，西藏的財政每支出100元，就有90多元來自中央的支持。僅2001年至2008年間，中央財政對西藏轉(zhuǎn)移支付就達到1541億元。2007年西藏自治區(qū)總?cè)丝跒?73萬，而中央政府的財政補助達到280億元，人均過萬元。
除了財政援助，還有數(shù)目眾多的項目援助。1984～2005年，中央政府和各對口援助省市企業(yè)援建西藏共1826個項目533.84億元，其中495億元為無償援助。2001～2009年，國家對西藏的固定資產(chǎn)投資超過1100億元，主要用于“十五”期間117個項目和“十一五”期間180個項目的建設(shè)。
另外，中央各部委和各援藏對口省市，每年還會另外給予西藏資金與項目。“實際上中央對西藏的資金投入不封頂。”西藏自治區(qū)人大常委會主任向巴平措在擔(dān)任自治區(qū)政府主席時曾對媒體如是表示。
為什么要援藏？查閱重要領(lǐng)導(dǎo)人的講話和相關(guān)文獻，主要有如下緣由：自然條件差，發(fā)展起步晚、社會歷史情況特殊、民族宗教問題復(fù)雜，戰(zhàn)略地位重要，是與國際反華勢力斗爭的一個焦點，關(guān)系到國家的統(tǒng)一和安全，等等。
援助曾被認為是一種贈與或施舍，是單方面的慷慨給予?，F(xiàn)代國際關(guān)系學(xué)否定了這種“政治不正確”的看法，2005年聯(lián)合國開發(fā)計劃署人類發(fā)展報告指出：“援助是對集體安全和共享繁榮的投資。在一個威脅與機遇相互交織的世界里，援助既是一種投資，也是一個道義上的命令?！?/p>
援助及其依賴
國家對欠發(fā)達地區(qū)的援助是必須的。不過，既然援助是一種投資，就必須講求效益。一個應(yīng)該關(guān)注的核心問題是：60年過去了，援助是否已經(jīng)使西藏形成了自我發(fā)展的能力，還是助長了某些對援助的依賴？
數(shù)據(jù)顯示，60年來中央財政的持續(xù)援助帶來西藏經(jīng)濟總量持續(xù)增長，同時，西藏也陷入一種援助依賴。在1968～1989年間，西藏本地的財政收入一直為負數(shù)，中央財政補貼占西藏財政總收入超過100%，最高時在1969年為131.24%。在這21年間，西藏不僅行政機構(gòu)運行要靠中央財政支撐，甚至工廠等經(jīng)濟體的運營都要靠中央扶持。1989年后，雖逐漸擺脫財政收入負數(shù)的窘境，但直至近年，西藏的財政自給率仍然只有百分之幾，為全國最低，而人均財政支出在全國僅次于上海，居第二位。是“掙得少花得多”的典型。
清朝的時候，中央政府對西藏的經(jīng)濟優(yōu)惠政策是“補不足”，即補貼西藏地方政府開支不夠的部分和進行賑災(zāi)。新中國建立后的財政補貼，在很長時期則是“補全部”甚至“補超額”。
正如北京大學(xué)社會學(xué)系馬戎教授所言，西藏行政管理和各項事業(yè)的運轉(zhuǎn)多年來一直依賴中央財政補貼來支持，形成了極為特殊的“依賴型經(jīng)濟”的模式。
西藏的援助依賴并非孤立的個案，援助依賴的形成在其他國家或地區(qū)也屢屢出現(xiàn)。長期以來，如何使援助更有效率的問題一直困擾著國際社會。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的專家提出：援助本身會產(chǎn)生畸變，導(dǎo)致援助依賴，產(chǎn)生“荷蘭病”。典型的表現(xiàn)就是影響受援地區(qū)或國家政府創(chuàng)收的積極性，削弱公共機構(gòu)的發(fā)展并降低出口商品的競爭力。因而有必要進行援助制度及援助方式的創(chuàng)新，以提高援助效率。
還有相關(guān)學(xué)者指出，沒有自我造血能力的依賴型財政，可能會忽略對財政支出結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，造成無效及浪費。援助依賴有較大的心理、社會及政治成本，不利于援助方與受援方的良性互動。
援建項目生與死
西藏所獲援助大致可分為財政援助、項目援助和人才援助三大塊。1984年中央第二次西藏工作會議之后，項目援助成為援藏的一個重要方式。
筆者對20多個援建項目的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項目援助的整體成效較為明顯，帶來交通狀況改善，促進能源建設(shè)，帶動農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，推動了社會進步。2002年的問卷調(diào)查也顯示，63.15%的被調(diào)查者覺得援建項目的社會效益“很好”和“好”。
具體來看，在筆者十多年調(diào)查過程中，有的援藏項目活了，有的卻死了，還有一些仍在掙扎。
農(nóng)林牧項目的綜合效益普遍較好，比如“一江兩河”農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目。
市政建設(shè)及文教衛(wèi)生項目，如道路、廣場、上下水工程，醫(yī)院、學(xué)校等，有很好的社會效益，但其維護需要地方財政負擔(dān)。布達拉宮廣場這一西藏新“名片”便是典型案例。廣場建成后使布達拉宮更加肅穆挺拔、美麗壯觀，同時也完善了拉薩的市政設(shè)施，改善了城市交通。但項目費用只管建，建成后廣場的維護、路面的保養(yǎng)和更換、相關(guān)設(shè)施的修繕和廣場綠化等費用，需由西藏財政自己埋單。
援藏項目中的工廠礦山類經(jīng)營項目，不少因水土不服、經(jīng)營不善等原因而維持艱難乃至關(guān)門大吉。比如那曲羊絨分梳廠，勉強經(jīng)營不到5年，就破產(chǎn)倒閉。還有些項目掙扎在虧損之中，不但不能繳納利稅，反而需要大量財政補貼來維持。
四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院楊明洪教授也關(guān)注過巨額援藏資金對西藏經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，他對1996年至2006年間西藏各項經(jīng)濟指標的數(shù)據(jù)分析顯示，盡管2001年中央第四次西藏工作座談會后，中央和各對口省市對藏的支援力度進一步加大，但西藏經(jīng)濟發(fā)展的核心指標變化并不顯著，甚至趨于弱化。