（一）新時(shí)期呼喚新的外商投資促進(jìn)戰(zhàn)略
根據(jù)我國(guó)制定的第十一個(gè)五年規(guī)劃，在吸收外資方面，要求未來(lái)五年要進(jìn)一步優(yōu)化外商產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)外商投資設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)和研發(fā)中心，鼓勵(lì)外商投資服務(wù)貿(mào)易，大力推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。由此可見(jiàn)，追求外資質(zhì)量、外資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、外資與中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧性和統(tǒng)一性成為政府工作的重點(diǎn)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要求以技術(shù)進(jìn)步為動(dòng)力，以質(zhì)量增長(zhǎng)為目標(biāo)，而以數(shù)量增長(zhǎng)為取向的投資促進(jìn)路徑顯然與新時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)。近幾年，為了更有效地吸收外資，各地陸續(xù)成立了外商投資促進(jìn)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)目前所采取的投資促進(jìn)手段主要是境內(nèi)外洽談會(huì)、研討會(huì)等常規(guī)的投資促進(jìn)活動(dòng)，均為短期性的集中推介；有條件的地方在利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行招商方面進(jìn)行了嘗試，但信息源不豐富，量小，更新慢，未能充分展現(xiàn)當(dāng)?shù)氐耐顿Y機(jī)會(huì)及形象。
總的來(lái)說(shuō)，我們的投資促進(jìn)工作還是低水平的，成本高，成效相對(duì)較低。各地投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)基本還局限于做一些客觀的、政策層面的工作，缺乏完整、有效的投資促進(jìn)規(guī)劃，未形成規(guī)范的投資促進(jìn)運(yùn)作機(jī)制，設(shè)計(jì)投資營(yíng)銷(xiāo)、投資促進(jìn)技巧開(kāi)發(fā)和提供技術(shù)服務(wù)的能力也較弱，投資促進(jìn)的科學(xué)性和實(shí)效性都有待加強(qiáng)，與國(guó)外投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)、信息交流與合作也很有限，投資促進(jìn)工作在這些地區(qū)還未成為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
如何通過(guò)吸收外商投資來(lái)引進(jìn)更多的先進(jìn)技術(shù)，促使中國(guó)自收外資的總體質(zhì)量再上一個(gè)臺(tái)階，對(duì)中國(guó)外商投資促進(jìn)工作也提出了更高的要求。實(shí)事求是地編制一個(gè)具有前瞻性、導(dǎo)向性和可操作性的戰(zhàn)略，對(duì)于有效指導(dǎo)全國(guó)各地建立健全投資促進(jìn)工作體系，提高投資促進(jìn)水平具有重要意義。
二、 （二）制訂外商投資促進(jìn)戰(zhàn)略的新思路
投資促進(jìn)戰(zhàn)略是指導(dǎo)投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)已確定目標(biāo)的路線圖，可分為三個(gè)層次，第一個(gè)層次，評(píng)估投資所在地吸收外資的需求和潛力；第二個(gè)層次，確定目標(biāo)行業(yè)以及對(duì)這些行業(yè)有興趣的潛在投資者的國(guó)別；第三個(gè)層次，制定營(yíng)銷(xiāo)戰(zhàn)略。目前我國(guó)投資促進(jìn)工作發(fā)展中的問(wèn)題要求我們進(jìn)行戰(zhàn)略提升的探索，主要思路為：
１、戰(zhàn)略目的轉(zhuǎn)向
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)吸收外資總體上是一種數(shù)量擴(kuò)張型引資戰(zhàn)略，鼓勵(lì)出口導(dǎo)向型外商投資企業(yè)的外資政策貫穿于整個(gè)90年代。為了出口創(chuàng)匯和引進(jìn)外資，中國(guó)政府對(duì)外向型外資生產(chǎn)企業(yè)提供用地、稅收和融資方面的優(yōu)惠，對(duì)外資進(jìn)入和開(kāi)展加工貿(mào)易實(shí)行鼓勵(lì)政策，提供優(yōu)惠關(guān)稅待遇。目前，中國(guó)已形成以勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易為主的外商投資格局，由此形成的產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工與貿(mào)易，促進(jìn)了中國(guó)出口貿(mào)易總體規(guī)模的擴(kuò)張，2006年中國(guó)出口總額的58%來(lái)自外商投資企業(yè)，外商投資企業(yè)的貿(mào)易順差占中國(guó)貿(mào)易順差總額的67%。
當(dāng)前，中國(guó)吸收外資的戰(zhàn)略目的已從彌補(bǔ)“雙缺口”為主轉(zhuǎn)向優(yōu)化資本配置、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，因此，新的投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)指導(dǎo)外商投資從規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，推進(jìn)外商投資結(jié)構(gòu)的升級(jí)與調(diào)整。
投資促進(jìn)戰(zhàn)略是投資促進(jìn)工作的重要指南，應(yīng)提出未來(lái)3-5年我國(guó)投資促進(jìn)工作的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)及相應(yīng)的政策措施；應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、立足國(guó)情、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的主要原則，強(qiáng)調(diào)制定政策、建立機(jī)制、提供平臺(tái)和服務(wù)、營(yíng)造環(huán)境來(lái)吸引外資，加快形成布局合理、比較優(yōu)勢(shì)明顯的外商投資發(fā)展格局。
２、國(guó)際戰(zhàn)略選擇
中國(guó)投資促進(jìn)戰(zhàn)略的制定，可包含兩個(gè)層面，即國(guó)際層面和國(guó)內(nèi)層面。在國(guó)際層面，要注意把握國(guó)際投資與資本流動(dòng)方式、國(guó)家和地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)、投資自由化進(jìn)程等，把建立更科學(xué)、更有效的投資促進(jìn)制度作為戰(zhàn)略目標(biāo)。
雖然發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)外投資占到全球跨國(guó)投資的80%以上，但目前我國(guó)還沒(méi)有形成歐美投資的穩(wěn)定發(fā)展勢(shì)頭。在我國(guó)吸收外商投資中，來(lái)自美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的僅占不到三分之一，而且呈現(xiàn)起伏不定狀態(tài)。在我國(guó)一般性的資金缺口問(wèn)題和外匯短缺問(wèn)題已經(jīng)基本解決的情況下，我們應(yīng)更看重外資搭載的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)能力，而原始創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、高技術(shù)、高增值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)都在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，因此，我們應(yīng)把吸引那些技術(shù)實(shí)力強(qiáng)的大跨國(guó)公司，作為加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的重要手段。
但這并不意味著要貶低外資中小資本的作用。如果政策和理論導(dǎo)向促使中國(guó)各地都在引進(jìn)跨國(guó)公司上搞競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)形中會(huì)增加合作成本。因此，還是要強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)導(dǎo)向原則看待外資來(lái)源結(jié)構(gòu)，要評(píng)估外商投資的適用性，即是否與當(dāng)?shù)卣w生產(chǎn)力水平相一致，是否與當(dāng)?shù)氐南M(fèi)水平相適應(yīng)，片面追求高層次、技術(shù)密集型，有可能出現(xiàn)主觀技術(shù)可行性和客觀資源、吸收消化能力之間的矛盾。
在許多國(guó)家，中小企業(yè)數(shù)目眾多，其所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)及管理經(jīng)驗(yàn)十分符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，因此，我國(guó)的投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)把推動(dòng)中小企業(yè)對(duì)華投資作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略安排，除了引進(jìn)世界500強(qiáng)等國(guó)際巨頭，還應(yīng)該根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)有水平，尤其是就業(yè)壓力比較大的現(xiàn)實(shí)，重視引進(jìn)更多的中小企業(yè)，為外資中小企業(yè)提供更大的生存空間。
３、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略安排
在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略層面，投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)包括全國(guó)投資促進(jìn)戰(zhàn)略、區(qū)域投資促進(jìn)戰(zhàn)略、行業(yè)投資促進(jìn)戰(zhàn)略、企業(yè)投資促進(jìn)戰(zhàn)略四個(gè)層次。
全國(guó)投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)整體的投資促進(jìn)工作做出全局性、前瞻性的規(guī)劃和部署，有效地描繪出投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)未來(lái)3-5年的活動(dòng)計(jì)劃，協(xié)調(diào)國(guó)家的利用外資政策和主要投資項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施；3-5年以后，應(yīng)根據(jù)國(guó)家特色產(chǎn)業(yè)的變化，相關(guān)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力的提高及全球產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展制訂新的戰(zhàn)略。過(guò)去由于缺乏全國(guó)層面戰(zhàn)略的指導(dǎo)，導(dǎo)致區(qū)域?qū)用?、行業(yè)層面和企業(yè)層面的戰(zhàn)略決策出現(xiàn)混亂。
區(qū)域投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平和吸收外資能力的差異，對(duì)投資促進(jìn)工作進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)。在衡量各省或地區(qū)的投資促進(jìn)工作時(shí)，不宜追求單一目標(biāo)。對(duì)東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于外資規(guī)模已經(jīng)較大，而且已經(jīng)形成了比較密集地使用資本和技術(shù)的有利條件，在有限的資源、環(huán)境容量下，東部地區(qū)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)利用外資由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。目前，中西部廣大地區(qū)利用外資的規(guī)模與東部地區(qū)相比還很小，3-5年內(nèi)也難以根本改變，投資促進(jìn)的重點(diǎn)是本地區(qū)具有較好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢(shì)的特色企業(yè)。
從產(chǎn)業(yè)定位看，目前，制造業(yè)占我國(guó)實(shí)際使用外資總額的64%左右，近年來(lái)的外商投資新增產(chǎn)能仍主要面向國(guó)際市場(chǎng)，即出口導(dǎo)向型外商直接投資仍占很大比例。通過(guò)外商投資建立的生產(chǎn)基地和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，多數(shù)還屬于中低技術(shù)和勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)。目前服務(wù)領(lǐng)域還不是外商投資的主要領(lǐng)域，而且已有的服務(wù)領(lǐng)域外商投資的結(jié)構(gòu)也很不平衡，集中分布在銀行、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等行業(yè)，多為市場(chǎng)導(dǎo)向型投資，服務(wù)外包還比較少。
過(guò)去，許多地方在引進(jìn)外資的時(shí)候，往往以引進(jìn)項(xiàng)目為唯一目的，而對(duì)于項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不太關(guān)注。新的投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注如何發(fā)揮外資企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)步的作用，鼓勵(lì)外資更多地投向先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)外資企業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。新的投資促進(jìn)戰(zhàn)略不僅應(yīng)著眼近期的目標(biāo)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，還要反映投資環(huán)境不斷優(yōu)化后的中長(zhǎng)期目標(biāo)，針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)還可制訂若干專(zhuān)題投資促進(jìn)戰(zhàn)略。
企業(yè)是國(guó)家投資促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施的重要主體和基礎(chǔ)力量。企業(yè)投資促進(jìn)戰(zhàn)略應(yīng)結(jié)合內(nèi)資企業(yè)的技術(shù)吸收能力或潛力，對(duì)外資企業(yè)的技術(shù)水平進(jìn)行評(píng)估，有選擇地引進(jìn)項(xiàng)目。在企業(yè)投資促進(jìn)戰(zhàn)略中，政府的定位是：利用把握的信息優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)企業(yè)，但政府不能代替企業(yè)直接選擇項(xiàng)目，一是政府很難全面準(zhǔn)確地把握機(jī)遇；二是政府直接抓項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致各地競(jìng)相提供優(yōu)惠條件，造成地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和政策尋租現(xiàn)象，擾亂正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
４、加強(qiáng)政策倡導(dǎo)職能
投資促進(jìn)工作是為吸引投資者而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃的主觀活動(dòng)，終究是一種外力和形式，本身并不等同于外資的必然流入，而國(guó)際資本的流入要求東道國(guó)提供能與之形成最佳投入產(chǎn)出的配置結(jié)構(gòu)組合。因此，東道國(guó)現(xiàn)實(shí)的和潛在的投資環(huán)境對(duì)于投資促進(jìn)活動(dòng)的成功與否至關(guān)重要。
投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)不是政策的制訂者，但卻是優(yōu)秀的觀察員，觀察投資環(huán)境是否有效，在那些方面需要改進(jìn)。投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)要不斷研究并預(yù)測(cè)投資者對(duì)投資環(huán)境的新要求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)趨勢(shì)，增強(qiáng)改善投資環(huán)境的預(yù)見(jiàn)性；跟蹤研究產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出修訂細(xì)目，最終使投資促進(jìn)戰(zhàn)略的指導(dǎo)作用更強(qiáng)，更好地實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)外商投資的目標(biāo)。
目前看，我們的外商投資項(xiàng)目和吸收外資的方式缺乏新“賣(mài)點(diǎn)”，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，如金融、電信，我國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制了具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的外資的進(jìn)入；我國(guó)還不具備大量吸收并購(gòu)?fù)顿Y的制度與操作條件，單一的綠地投資方式在某種程度上也限制了大中型投資者的進(jìn)入。此外，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際通行規(guī)則的外資管理體系對(duì)真正提高外商投資促進(jìn)水平也至關(guān)重要。在目前的外資管理中，一方面是市場(chǎng)化在發(fā)展，而另一方面則是政府部門(mén)的行政化也在加強(qiáng)，在部門(mén)之間的協(xié)調(diào)方面，由于存在部門(mén)利益，導(dǎo)致了管理的低效率。這些政策因素導(dǎo)致我國(guó)的投資促進(jìn)工作難以取得突破性進(jìn)展。
５、建立投資促進(jìn)有效性評(píng)價(jià)體系
我國(guó)不少地方政府的投資促進(jìn)活動(dòng)本身缺乏有效的衡量監(jiān)督機(jī)制，大量存在著不計(jì)成本、不講效益的現(xiàn)象，為此，有必要建立投資促進(jìn)有效性的評(píng)價(jià)機(jī)制，為各級(jí)主管部門(mén)加強(qiáng)投資促進(jìn)工作的宏觀管理提供量化和細(xì)化依據(jù)。投資促進(jìn)有效性評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)把引進(jìn)項(xiàng)目的開(kāi)工率、項(xiàng)目質(zhì)量、技術(shù)水平、環(huán)保效益、投資者丟失率等作為重要指標(biāo)，真正建立招商引資的責(zé)任體系，引導(dǎo)各地政府從注重?cái)?shù)量規(guī)模到更加注重提高外資質(zhì)量，從注重政策優(yōu)惠到更加注重發(fā)揮綜合環(huán)境優(yōu)勢(shì)。
６、調(diào)整投資促進(jìn)工作，完善服務(wù)體系
隨著我國(guó)吸收外資水平和國(guó)際知名度地提高，中國(guó)作為引進(jìn)投資場(chǎng)所的優(yōu)勢(shì)已被國(guó)際投資界所共知，那么制訂一個(gè)以形象塑造活動(dòng)為主的投資促進(jìn)戰(zhàn)略就沒(méi)有太大的必要。事實(shí)表明，組織大型招商引資團(tuán)、召開(kāi)一般性的招商大會(huì)和研討會(huì)，以及大量散發(fā)針對(duì)性不強(qiáng)的項(xiàng)目介紹資料等方式，效率并不高。因此，要適當(dāng)減少舉辦以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的投資洽談會(huì)等活動(dòng)。
目前外國(guó)投資市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，是項(xiàng)目加服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)應(yīng)將工作重點(diǎn)放在向外國(guó)投資者提供形式多樣且行之有效的支持與服務(wù)上。商務(wù)部應(yīng)就各地投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)的職能配置、管理方式、行為模式等作出原則性規(guī)定，使其切實(shí)負(fù)起責(zé)任，為投資者提供系統(tǒng)性、制度性、公平性、可持續(xù)性的投資服務(wù)；還可考慮建立更有效的長(zhǎng)期機(jī)制性的投資促進(jìn)平臺(tái)，如在外資相對(duì)飽和且在投資促進(jìn)方面有一定經(jīng)驗(yàn)的沿海城市設(shè)立投資支援中心，配備經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)職工作人員和專(zhuān)家，為投資者一攬子提供與投資相關(guān)的洽談、咨詢(xún)、宣傳、調(diào)查等服務(wù)。
投資便利化可以降低企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本，增加確定性和透明度，使跨國(guó)公司更加便利地獲得資源，最終促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這方面，我們可以做的工作是，加強(qiáng)投資政策法規(guī)的及時(shí)通報(bào)和宣傳，定期舉辦政策說(shuō)明會(huì)等；實(shí)現(xiàn)與國(guó)際主要投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站鏈接和投資領(lǐng)域的信息共享，將投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)打造成高效服務(wù)的平臺(tái)。
三、
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