轉(zhuǎn)型期體制改革的重要特點(diǎn)被稱為是“內(nèi)部人改革”，即在缺乏社會(huì)參與和利益博弈機(jī)制的情況下，由掌握重要資源的權(quán)力部門自己進(jìn)行的改革。它容易造成基于壟斷而產(chǎn)生的部門利益及特殊利益集團(tuán)，造成扭曲的市場(chǎng)和不公平競(jìng)爭(zhēng)，敗壞改革的形象，引致人們對(duì)改革方向的懷疑。打破“內(nèi)部人改革”的關(guān)鍵是推進(jìn)政府行政治理制度改革，這也是突破利益集團(tuán)對(duì)改革阻力的根本出路，而行政治理制度改革的任務(wù)已經(jīng)不能停留在簡(jiǎn)政放權(quán)這樣的層面，而是要在制度設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，提供新的制度供給。
政府治理制度的變革反映在教育領(lǐng)域，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的教育體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的教育體制的演變過程中，政府的作用及其管理方式的變化表現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是政府系統(tǒng)內(nèi)部，中央與地方、部門與部門，即集權(quán)與分權(quán)；
二是政府與學(xué)校，即管制與服務(wù)；
三是政府與社會(huì)，即公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供。從改革的進(jìn)程看，三者的變化程度是遞減的，政府系統(tǒng)內(nèi)部的改革調(diào)整力度最大，包括：中央與地方政府在基礎(chǔ)教育、高等教育管理權(quán)的下移；高等教育部門辦學(xué)、條塊分割轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊結(jié)合、以省為主；建立國(guó)家教委（現(xiàn)為科教領(lǐng)導(dǎo)小組），加強(qiáng)政府統(tǒng)籌等。在政府與學(xué)校關(guān)系上，明確學(xué)校依法自主辦學(xué)的地位和權(quán)利，學(xué)校也比過去享有更多的自主權(quán)，但仍未建立完善的制度，既有政府干預(yù)過多，也有監(jiān)管不嚴(yán)的問題。在社會(huì)參與方面并未有實(shí)質(zhì)性變化，基本處于政府直接控制之下。因此，政府治理制度、學(xué)校制度與社會(huì)參與制度都需要在進(jìn)一步的教育改革中得以完善。
一、完善政府職能
合理確定政府在教育管理中的應(yīng)有職能，哪些地方可以進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制，哪些必須由政府承擔(dān)，防止政府在管理中的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，有效地發(fā)揮政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；探索政府全面履行職能的實(shí)現(xiàn)模式，規(guī)范行政權(quán)力和行政行為，運(yùn)用法律手段實(shí)施教育管理，真正實(shí)現(xiàn)政府治理方式從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從行政指令向法治政府轉(zhuǎn)變，從“正面清單轉(zhuǎn)向負(fù)面清單”，從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。包括建立教育公共財(cái)政制度，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央政府通過立法、規(guī)劃、撥款等方式進(jìn)行宏觀管理；多元化學(xué)生資助的參與者，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)生資助的同時(shí)，完善學(xué)生貸款模式和監(jiān)督機(jī)制；以及進(jìn)一步明晰高等教育領(lǐng)域內(nèi)投資主體與辦學(xué)者的權(quán)責(zé)，根據(jù)政校分離的原則，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，最終建立成熟的現(xiàn)代大學(xué)制度等。
二、建立現(xiàn)代學(xué)校制度
建立現(xiàn)代大學(xué)制度，首先，有四個(gè)問題需要探討：一是如何看待我國(guó)學(xué)校的法人地位？因?yàn)閷W(xué)校是否具有法人資格，在不同國(guó)家情況是不同的。如日本近幾年剛進(jìn)行大學(xué)法人化的改革，目的是為了給大學(xué)以更多的自主辦學(xué)權(quán)力，也承擔(dān)更多的責(zé)任；而中小學(xué)仍未明確其法人資格。可見，學(xué)校法人資格和地位是探討現(xiàn)代學(xué)校制度需要回答的現(xiàn)實(shí)問題。
二是如何設(shè)計(jì)和安排不同類型學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和管理制度？一方面它們都是獨(dú)立的自主辦學(xué)的實(shí)體，都應(yīng)該依法自主辦學(xué)；另一方面由于辦學(xué)主體不同，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系、同政府的關(guān)系包括政府的管理內(nèi)容和方式都有所區(qū)別，需要加以具體設(shè)計(jì)，并納入法律框架。
三是學(xué)校管理中，政府如何區(qū)分所有者和管理者的角色？作為所有者，政府如何實(shí)施對(duì)國(guó)有校產(chǎn)的監(jiān)管，其有效的組織形式與制度框架有待探索和實(shí)驗(yàn)；作為管理者，政府對(duì)所有學(xué)校包括公辦學(xué)校和民辦學(xué)校應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)有親疏之分。
四是如何看待學(xué)校經(jīng)營(yíng)？經(jīng)營(yíng)問題實(shí)際上就是要在學(xué)校管理中引入“成本——效益”的機(jī)制，現(xiàn)在許多學(xué)校在招生和就業(yè)中應(yīng)用的市場(chǎng)拓展手段，在學(xué)校發(fā)展中用的“品牌”戰(zhàn)略，在選擇性教育中用的收費(fèi)辦法以及在學(xué)校管理中應(yīng)用的績(jī)效制度、后勤企業(yè)化經(jīng)營(yíng)等做法，實(shí)際上都帶有學(xué)校經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，問題在于是把這些經(jīng)營(yíng)手段作為學(xué)校發(fā)展的基本戰(zhàn)略？還是作為學(xué)校管理的一種手段（同時(shí)把它限制在特定的范圍，服務(wù)于學(xué)校教育教學(xué)的根本目的）？我認(rèn)為應(yīng)該是后者而不是前者。
其次，建立學(xué)校依法自主辦學(xué)的法律制度。只有通過法律形式確定的政府與學(xué)校的關(guān)系，才具有公正性和穩(wěn)定性，而如果政府與學(xué)校的關(guān)系及其權(quán)利和義務(wù)僅由行政單方面決定，就既缺少不同利益主體之間的博弈機(jī)制，也缺少制定或改變規(guī)則的法定程序，也就難以保證學(xué)校與政府的關(guān)系以及學(xué)校地位的公正性與穩(wěn)定性。
再次，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相互制衡的制度安排。學(xué)校工作的主要內(nèi)容是教學(xué)和科研，而教學(xué)和科研的主體是教師，因此，如何確定教師在學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用，如何確保教師在教學(xué)和科研中的自主性，是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵性問題。從宏觀方面說，要解決教育法規(guī)如何保障教師的合法權(quán)益，如何保障學(xué)術(shù)自由的法律和政策環(huán)境，如何建立健全的教師資格制度，如何實(shí)施保證教師有一定自由度的課程政策等問題；從學(xué)校治理方面說，要在組織架構(gòu)和制度程序上體現(xiàn)“行政力量——市場(chǎng)力量—學(xué)術(shù)力量”的相互協(xié)調(diào)和制衡的機(jī)制，其中特別重要的是，教師或教師代表要參與決策和管理機(jī)構(gòu)，行使相應(yīng)的權(quán)利；教學(xué)和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的問題，不能完全用行政決策和行政命令的方式處理，而要由教學(xué)人員自主地決定和實(shí)施?？傊趯W(xué)校治理和學(xué)校運(yùn)行過程中，要避免過分行政化的偏向，使教學(xué)和學(xué)術(shù)活動(dòng)真正成為學(xué)?；顒?dòng)的中心，并通過教學(xué)和學(xué)術(shù)的創(chuàng)新過程，使行政力量與學(xué)術(shù)力量實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和制衡。
最后，完善學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)間相互制衡的制度安排?，F(xiàn)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制實(shí)際上是決策與管理合二為一的體制，需要在具體實(shí)施中補(bǔ)充決策機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的機(jī)制，可以有兩種做法：一是建立相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)，吸收校內(nèi)外相關(guān)的利益代表參加，重大問題由決策機(jī)構(gòu)議決，需要由決策程序作保證；二是學(xué)校規(guī)模較小的，不必建立決策機(jī)構(gòu)，可以通過建立重大問題的決策程序和制度，保證決策的民主化和科學(xué)化。
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