改革開放以來，中國醫(yī)療衛(wèi)生體制發(fā)生了很大變化。20世紀(jì)80年代，中國迫切需要建立醫(yī)療保健服務(wù)的新體制，這在農(nóng)村更為明顯。原來以人民公社等集體經(jīng)濟(jì)組織為載體的“合作醫(yī)療制度”隨著人民公社的解體而消失，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)責(zé)任落在了農(nóng)民身上。這種后果也與20世紀(jì)90年代初期的分稅制改革有關(guān)。分稅制改革在使中央財力大大增強的同時，沒有建立起平衡財力與支出責(zé)任的一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致貧富地區(qū)財政收入差距的擴(kuò)大。其直接后果是，承擔(dān)醫(yī)療保健主要責(zé)任的地方政府缺乏足夠的財政資源。
這給農(nóng)村居民造成兩個壓力：第一，由于缺乏農(nóng)村醫(yī)療保險體系，絕大多數(shù)農(nóng)村居民必須自付醫(yī)療保健費用。第二，由于地方財政能力脆弱，公共醫(yī)療機構(gòu)開始實行自負(fù)盈虧，通過收費維持運轉(zhuǎn)，通過大處方和不必要的檢查治療收取更多的費用。
地方政府農(nóng)村衛(wèi)生投入的減少導(dǎo)致農(nóng)民個人費用的比例增大。世界銀行1997年的報告指出，“享受一定形式醫(yī)療衛(wèi)生資助的農(nóng)村居民比例從1975年的85%下降到了1997年的10%左右，7億多中國農(nóng)村居民必須自付幾乎所有的醫(yī)療衛(wèi)生費用。“看病難、看病貴”成為全社會普遍關(guān)注的焦點問題。
在城鎮(zhèn)地區(qū)，以單位為依托的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制一直延續(xù)到90年代。隨著國有企業(yè)改革的深化，依存于企事業(yè)單位的城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)體制逐漸消失，政府開始建立由雇主和雇員共同出資的新的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體制。
1997年1月頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》是醫(yī)療保障政策的轉(zhuǎn)折點。該決定明確了“基本實現(xiàn)人人享有初級衛(wèi)生保健”的目標(biāo)。在農(nóng)村，政府開始建立由中央政府、地方政府和個人共同出資的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；在城鎮(zhèn)，1998年開始建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度，用人單位交納工資總額的6%，個人繳納工資的2% 。
1998年以來，政府醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策的重點是建立和加強城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度與農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，關(guān)注的重點是需求方，保證個人有能力支付所需要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2002年10月頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，進(jìn)一步推動了農(nóng)村醫(yī)療保健體系建設(shè)。該《決定》明確了要在2010年前建成與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系與農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。由此開始，國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投資顯著增加。
中國公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療政策的另一個轉(zhuǎn)折點是2003年的非典（SARS）危機。這場危機集中反映了中國公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。政府多年來對公共衛(wèi)生機構(gòu)投入的不足，公共衛(wèi)生體系無法應(yīng)對嚴(yán)重的突發(fā)型公共衛(wèi)生事件。1997年至1998年，在低收入國家中公共衛(wèi)生平均預(yù)算支出占財政總支出的比重為1.26%，而中國這個比重還不足其一半，僅為0.62%。世界衛(wèi)生組織2000年《世界衛(wèi)生報告》中，對全球191個國家的衛(wèi)生體系成就和表現(xiàn)進(jìn)行了評估，中國總體排名為144；就衛(wèi)生籌資的公平性而言，中國排名188，為倒數(shù)第四 。非典（SARS）危機后，政策研究者、決策者和公眾都意識到，應(yīng)該把保障基本公共服務(wù)，特別是公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，作為政府工作的重點之一。
非典（SARS）危機還讓人們認(rèn)識到，當(dāng)時的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實際需求。農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)需求既受到基本醫(yī)療保險制度缺失的抑制，也受到農(nóng)民收入增長的拉動。全球尚未就醫(yī)療服務(wù)需求的收入彈性達(dá)成共識，但幾乎所有研究都發(fā)現(xiàn)這個彈性為正——即醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是正常消費品；有研究認(rèn)為這個彈性大于1，意味著醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)屬“奢侈品”，其需求的增長速度高于收入的增長速度。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄒至莊最近的研究也表明，在經(jīng)濟(jì)快速增長的過程中，中國醫(yī)療服務(wù)需求一直在強勁增長 。此外，盡管收入差距很大，但城鄉(xiāng)人均個人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出占各自收入的比例幾乎相同，這也在一定程度上支持了上述觀點。
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