“這次西南旱災，很多農(nóng)戶沒有投保，人們說這是"農(nóng)民之不幸"；但換個角度看，保險公司也"躲過一劫"。這話似乎不近人情，可事實上無論當?shù)啬募冶ｋU公司承保，結(jié)果都會是"賠不起"。”
“近幾年，從中央到地方都對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險傾注了極大熱情。全國31個省、區(qū)、市開展了農(nóng)業(yè)保險試點，其中中央財政支持的省份有17個，很多農(nóng)民都從農(nóng)業(yè)保險補償中切實受益?！笔锥冀?jīng)貿(mào)大學農(nóng)村保險與社會保障研究中心主任庹國柱教授接受記者采訪時說。
然而，2008年南方冰凍災害，保險補償僅占災害補償總額的4%，較之國外50%左右的補償水平相去甚遠。去年的東北大旱、今年的西南干旱，保險補償同樣杯水車薪。中國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平仍然在低水平上徘徊。
“農(nóng)險快速發(fā)展的最大阻礙就是法律缺位?！扁战淌诨貞洠?997年國內(nèi)就啟動農(nóng)險立法調(diào)研工作，13年來這項工作仍然進展緩慢。
風險大、成本高，農(nóng)險發(fā)展必須立法
記者：如何看待立法對于發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重要性？
庹國柱：農(nóng)業(yè)保險與普通商業(yè)保險不同，由于風險大、成本高，價格比其他財產(chǎn)保險高很多，而投保主體——農(nóng)民又收入較低。國內(nèi)外的實踐都證明，在沒有政府大幅度補貼的條件下，純商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險難以發(fā)展。因為這一特殊性，農(nóng)險發(fā)展必須通過立法來明確一系列重要問題：比如政府補貼問題，到底是中央補還是地方補？補多少？補貼哪些作物和畜禽？選擇哪種補貼方式？補貼效果誰來監(jiān)督？再比如巨災風險分散問題，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風險巨大，經(jīng)常會遇到巨災損失，如果沒有一整套風險轉(zhuǎn)移機制，例如安排再保險、巨災風險基金、巨災債券等，保險機構不敢也不愿意承保旱災、臺風、冰凍等發(fā)生范圍很廣的災害。還有經(jīng)營模式問題、宏觀協(xié)調(diào)問題，等等。
這些問題，歐美等國家都是通過立法來解決的。比如美國的《農(nóng)作物保險法》規(guī)定了農(nóng)業(yè)部風險管理局負責調(diào)查風險、厘定保險費率，明確補貼額度，并評估政府補貼的效果，對保險效果開展監(jiān)督。法律同時規(guī)定，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司和其他私營再保險公司可以提供農(nóng)業(yè)保險再保險。明確了在發(fā)生巨災損失保險準備金和再保險攤賠都“賠不夠”的情況下，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司可發(fā)債券融資。
在農(nóng)業(yè)保險法律框架下，政府、農(nóng)戶、保險機構各司其職，特別是政府，不越界也不缺位，才能發(fā)揮農(nóng)險的作用。我國農(nóng)險成績可嘉，但依然隱患重重
記者：在農(nóng)業(yè)保險立法空白的情況下，我國的政策性農(nóng)險工作也取得了不錯的成績，1/4耕地已經(jīng)有了保單。對此您怎么評價？
庹國柱：成績可嘉，但依然隱患重重。這次西南旱災，很多農(nóng)戶沒有投保，人們說這是“農(nóng)民之不幸”；但換個角度看，保險公司也“躲過一劫”——這話似乎不近人情，可事實上無論當?shù)啬募冶ｋU公司承保，結(jié)果都會是“賠不起”。2007年某省大旱，由于沒有再保險安排，保險公司收保費6.8億元卻要支付賠款15億元，省財政支持1億元“大災基金”后就再也拿不出錢了，致使很多投保農(nóng)戶無法得到足額賠償。目前一些省也從農(nóng)業(yè)保險保費中按比例提取大災準備金，但基本上都難以支付大面積的巨災風險。近年來干旱、洪水、臺風頻發(fā)，經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的機構大都“提心吊膽”——攤子越大，風險越高。
農(nóng)險組織模式?jīng)]有通過法律明確的現(xiàn)實，導致很多保險機構在發(fā)展農(nóng)險業(yè)務時“阻礙重重”。比如，按規(guī)定巨災基金可在稅前提取，但有15年歷史的中國漁業(yè)互保協(xié)會，雖然也為漁民提供養(yǎng)殖、人身保險，卻因不是商業(yè)保險機構，而得不到政府的保費補貼?；ブ再|(zhì)的一家農(nóng)業(yè)相互保險公司，不得不為自身積累的巨災準備基金繳納不是所得的所得稅。還有一些地方政府自己直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，此舉是否合法，無從評判。
農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營離不開政府的配合與支持。除了保費補貼，宣傳、核保、災害勘查、定損、理賠等都指望基層的政府工作人員協(xié)助。按現(xiàn)行有關法律，給這些人發(fā)放勞務補貼，就屬于“行賄”等違法行為?？扇绻麤]有獎勵機制，有些工作難以為繼。
“多頭管理”也令人心憂——目前，財政部門負責保費補貼資金的分配和使用，保監(jiān)會監(jiān)管商業(yè)保險公司的業(yè)務活動，農(nóng)業(yè)部門協(xié)助保險機構展業(yè)、定損和理賠。多頭監(jiān)管不僅浪費監(jiān)管資源，也徒增不少協(xié)調(diào)成本，還會留下許多監(jiān)管真空，比如目前有些合作組織做農(nóng)業(yè)保險就不知道該由誰來管，因為這些組織是“社團”；再比如在分頭監(jiān)管體制下因為有漏洞可鉆，就會出現(xiàn)有的地方政府套取上級財政的保費補貼資金等問題。加快農(nóng)險立法進程，要摒棄行業(yè)部門之爭
記者：13年前就啟動立法調(diào)研，為什么時至今日還沒有法律出臺？監(jiān)管部門已就《農(nóng)業(yè)保險條例》召開過多次立法研討會，進展情況如何？
庹國柱：1997年，人民銀行和財政部分別拿出過試驗和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的方案。主管保險的人民銀行曾拿出了一個由政府支持保險公司舉辦農(nóng)業(yè)保險的方案，但財政部希望由中央財政出資自己成立政策性農(nóng)業(yè)保險公司，因兩方案的意見相去甚遠，不好協(xié)調(diào)，均被擱置。
2007年，國務院要求保監(jiān)會組織立法調(diào)研。2008年，經(jīng)過多方考察、調(diào)研和征求專家意見，保監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部、財政部相關司局一起，共同起草了《政策性農(nóng)業(yè)保險條例草案》，18易其稿之后提交國務院法制辦，法制辦向人民銀行、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等相關部委征求意見。財政部認為立法條件不成熟，予以否定。同時，財政部也在此前提出了一個由中央財政出資成立農(nóng)業(yè)再保險公司的方案，希望由農(nóng)業(yè)再保險公司把全國的農(nóng)業(yè)保險政策和運作統(tǒng)起來。因為仍存在分歧，相關立法工作就被擱置起來。
糧食安全事關國計民生，加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，必須摒棄行業(yè)、部門之爭，增加協(xié)調(diào)配合，以“超常規(guī)”力度推進。對一些存有爭議的具體問題的規(guī)定，可經(jīng)過實踐檢驗后，增補到法律草案中。當務之急，是盡快出臺農(nóng)險的“大法”，不能因小“廢”大，將立法進程拖延下去。（記者 曲哲涵） (來源：人民日報)
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