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中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型即將迎來(lái)“關(guān)口之戰(zhàn)”。
10月15日~18日在北京召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆五中全會(huì)中，一項(xiàng)極為重要的議程，便是審議研究并通過(guò)關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議。
國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民強(qiáng)調(diào)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是“十二五”規(guī)劃的主線與核心。
“中國(guó)的‘十二五’時(shí)期可稱之為‘戰(zhàn)略拐點(diǎn)’，將是劃分過(guò)去30年和未來(lái)30年發(fā)展周期的拐點(diǎn)；換言之，‘十二五’是中國(guó)未來(lái)30年發(fā)展的起點(diǎn)?！眹?guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示。
知情人士透露，國(guó)家在“十二五”時(shí)期將致力于實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)軌”：初步考慮將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度(GDP)定為7%左右，進(jìn)而集中精力把發(fā)展轉(zhuǎn)換到內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生優(yōu)先、共建共享的軌道上來(lái)，“使‘十二五’真正成為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉猛黄菩赃M(jìn)展的關(guān)鍵時(shí)期”。
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一條知易行難的漫漫長(zhǎng)路。復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將如何尋找突破口？
“新穩(wěn)態(tài)”前的轉(zhuǎn)身
全球經(jīng)濟(jì)面臨再平衡的轉(zhuǎn)型劇痛，中國(guó)經(jīng)濟(jì)告別兩位數(shù)增長(zhǎng)；打破“唯GDP”慣性與量化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，成為“十二五”規(guī)劃的重要特點(diǎn)
文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 王露 劉明霞
“十二五”規(guī)劃編制與以往五年規(guī)劃的最大不同點(diǎn)，便在于國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變。
對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們趨于共識(shí)的判斷是，全球經(jīng)濟(jì)可能將進(jìn)入一段難耐的時(shí)期，增速放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、競(jìng)爭(zhēng)加劇等多重特征并存，舊的均衡穩(wěn)態(tài)打碎之后，全世界踏上了尋找“新穩(wěn)態(tài)”的征途。
這些新變，將直接壓迫中國(guó)擴(kuò)展外需的空間，倒逼中國(guó)調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需。中國(guó)在占領(lǐng)戰(zhàn)略制高點(diǎn)的比拼中，是借機(jī)“彎道超車”一舉成為真正意義上的生產(chǎn)力強(qiáng)國(guó)，還是錯(cuò)失仍大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，反而被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手趕超？
“中等收入陷阱”風(fēng)險(xiǎn)
“長(zhǎng)期持續(xù)高速增長(zhǎng)積累下來(lái)的不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯?！薄敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，這是中國(guó)政府編制“十二五”規(guī)劃中對(duì)未來(lái)國(guó)內(nèi)形勢(shì)、問(wèn)題的基本判斷。
“十一五”期間國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)11.4%，人均GDP超過(guò)3700美元，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已排名世界第二。仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的中國(guó)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)醞釀升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展方興未艾，生態(tài)環(huán)境保護(hù)大勢(shì)所趨。所有這些，都蘊(yùn)藏著巨大的市場(chǎng)需求和發(fā)展空間。
然而，高增長(zhǎng)不等于高質(zhì)量。持續(xù)的高增長(zhǎng)下面，累積了不少深層次矛盾，全球金融危機(jī)沖擊、全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整之中，中國(guó)發(fā)展的內(nèi)部矛盾亦愈加突出。
一方面，內(nèi)需與外需、消費(fèi)與投資的失衡，環(huán)境資源的不可持續(xù)，“大進(jìn)大出”粗放增長(zhǎng)模式難以為繼。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整有必要從重點(diǎn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向全面調(diào)整需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和要素投入結(jié)構(gòu)等，難度大幅增加。
另一方面，社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、住房、收入分配、環(huán)保等關(guān)系全民切身利益的問(wèn)題成為焦點(diǎn)，利益主體的多元化則大大增加了解決問(wèn)題的難度。
同時(shí)，改革步入攻堅(jiān)階段，消除體制機(jī)制障礙關(guān)涉深層次矛盾、利益關(guān)系的調(diào)整，存量改革更加必要也更加艱難和復(fù)雜……所有這些，都是中國(guó)政府在制定“十二五”規(guī)劃中必須直面的難題。
隨著人均GDP的提升，中國(guó)即將開(kāi)始進(jìn)入由低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家邁進(jìn)的新階段。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和歷史研究看，一個(gè)國(guó)家從中等收入過(guò)渡到高收入比從低收入過(guò)渡到中等收入要難，許多國(guó)家都曾掉入“中等收入陷阱”而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期停滯徘徊。為擺脫這些陷阱，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)生化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)必須得到轉(zhuǎn)型。
“‘十二五’時(shí)期中國(guó)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)將是‘中等收入陷阱’，處理不好經(jīng)濟(jì)可能陷入長(zhǎng)期低迷。發(fā)展模式的調(diào)整是唯一出路?！蓖跣V說(shuō)。
GDP增速目標(biāo)初定7%
內(nèi)外形勢(shì)催迫下，如何協(xié)調(diào)發(fā)展與調(diào)整、改革之間的關(guān)系？GDP增速的目標(biāo)設(shè)定，成為最吸引眼球的焦點(diǎn)之一。
本刊記者從知情人士處獲悉，作為預(yù)期性指標(biāo)，“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)定為7%左右的可能性很大。
所謂預(yù)期性指標(biāo)，是國(guó)家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。政府將創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，并適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策引導(dǎo)社會(huì)資源配置，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)。
市場(chǎng)的預(yù)判與此相近。
花旗集團(tuán)在最近一份研究報(bào)告中判斷，“十二五”規(guī)劃很可能將經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)由“十一五”的7.5%降低至7%。報(bào)告認(rèn)為，盡管未來(lái)幾年預(yù)期實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速仍將繼續(xù)高于目標(biāo)，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)已不太可能重回兩位數(shù)的增長(zhǎng)。
德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿也認(rèn)為，鑒于出口減速、房地產(chǎn)需求減速、城鎮(zhèn)化速度放緩、勞動(dòng)力增速下降、生產(chǎn)率增速下降和資金成本上升這6個(gè)原因，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)潛力很可能從過(guò)去十年的10%左右下降到今后十年的7%左右，“這應(yīng)該理解為是進(jìn)入正常、合理的增長(zhǎng)區(qū)間。”
對(duì)于可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)放緩，王小廣認(rèn)為，這為加快結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了條件，“只是注意調(diào)整不要過(guò)猛，比如不要一下子調(diào)到6%以下，對(duì)于‘十二五’時(shí)期應(yīng)有一個(gè)正確的增長(zhǎng)觀?！?/p>
清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任胡鞍鋼在接受媒體采訪時(shí)提醒，“十二五”規(guī)劃制定發(fā)展增速目標(biāo)，應(yīng)吸取前幾個(gè)五年規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止掉入“低質(zhì)量高增長(zhǎng)模式”，即片面追求GDP擴(kuò)張、數(shù)量驅(qū)動(dòng)，攀比高速度而忽視提高增長(zhǎng)質(zhì)量和減少發(fā)展成本。
破冰“唯GDP論”
市場(chǎng)乃至全社會(huì)對(duì)規(guī)劃中GDP增速目標(biāo)的關(guān)注，恐怕更多源自數(shù)十年延續(xù)下來(lái)的慣性思維——“唯GDP論”：前些年，GDP這根指揮棒往往成為考核政府政績(jī)最核心甚至是唯一的指標(biāo)。
GDP考核只能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展是否協(xié)調(diào)以及所導(dǎo)致的一系列社會(huì)問(wèn)題，都無(wú)從體現(xiàn)。中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所張卓元接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)指出，如果地方政府總是把GDP放第一位，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式就永遠(yuǎn)被放在次要地位。
“過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP，會(huì)使地方政府更加關(guān)注促進(jìn)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視長(zhǎng)期的社會(huì)層面社會(huì)福利最大化的問(wèn)題。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)孟慶國(guó)對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。
如今，這一慣性將被打破。
“‘十二五’規(guī)劃中不會(huì)特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，不再簡(jiǎn)單地看GDP的增長(zhǎng)，而是改為調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。”中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。汪參與了“十二五”規(guī)劃部分課題的調(diào)研制訂過(guò)程。
在科學(xué)發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展大背景下，一個(gè)新的考核體系有望在“十二五”規(guī)劃中得以實(shí)現(xiàn)。
“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天，政府面對(duì)的公共需求將會(huì)越來(lái)越大，并且這種需求不單單是經(jīng)濟(jì)上面，而更多的集中在社會(huì)層面。”作為“十二五”規(guī)劃課題的參與專家，孟慶國(guó)說(shuō)，“十二五”期間將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。
而據(jù)知情人士透露，“十二五”規(guī)劃將提出新的理念，會(huì)考慮把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為突出的位置，作為宏觀調(diào)控和政府績(jī)效考核的優(yōu)先指標(biāo)。同時(shí)，還在考慮設(shè)立一些新的指標(biāo)，比如居民消費(fèi)率、財(cái)政性社保支出占財(cái)政總支出比重、城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)套數(shù)、九年義務(wù)教育鞏固率等，從而將未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)落到實(shí)處。
考核體系新試驗(yàn)
在“十一五”規(guī)劃中，節(jié)能減排的鐵腕限制性指標(biāo)，以硬考核的姿態(tài)給外界留下深刻印象，也與官員的“仕途”緊密掛鉤。
接力棒傳遞到“十二五”，下一個(gè)對(duì)官員的硬考核指標(biāo)將會(huì)是什么，成為了嶄新的命題和期待。而對(duì)照未來(lái)五年的發(fā)展主題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的勢(shì)在必行引出了一個(gè)新的可能性：“官帽”將與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式掛鉤。
粗放型轉(zhuǎn)向精細(xì)型，定性轉(zhuǎn)向量化管理，將會(huì)是“十二五”期間的發(fā)展趨勢(shì)?！斑@個(gè)趨勢(shì)的實(shí)現(xiàn)，要通過(guò)一系列科學(xué)規(guī)范的量化管理指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)?！蓖粲駝P說(shuō)，“中國(guó)開(kāi)始在國(guó)際社會(huì)承擔(dān)越來(lái)越重要的責(zé)任，而這些國(guó)際責(zé)任正要通過(guò)這些方面的指標(biāo)體系才能達(dá)到?！?/p>
“唯GDP論”的發(fā)展思路已難以為繼。事實(shí)上，從上到下，以民眾福祉為旨?xì)w，扭曲的政績(jī)觀正在逐漸轉(zhuǎn)向，新的發(fā)展考核指標(biāo)體系也在醞釀生成中。
在五中全會(huì)開(kāi)幕前一周，四川省重新修訂了對(duì)市州政府的目標(biāo)管理辦法，明確提出，省政府在年初不再向市(州)政府具體下達(dá)GDP增長(zhǎng)率指標(biāo)，轉(zhuǎn)而通過(guò)12項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)的考核，確定各市(州)年度工作的好壞。取消GDP單一考核的端倪初現(xiàn)。
與此同時(shí)，中國(guó)的決策者們也在著手探尋中長(zhǎng)期地方政府考核指標(biāo)體系新的發(fā)展方向。由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈牽頭的“構(gòu)建民生指數(shù)”課題組，從去年底開(kāi)始，正在構(gòu)建一整套旨在改變GDP導(dǎo)向的地方政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)的科學(xué)指標(biāo)體系。
“民生指數(shù)的構(gòu)建，是為了實(shí)現(xiàn)衡量人民基本福祉的現(xiàn)狀和發(fā)展變化，評(píng)價(jià)、引導(dǎo)各級(jí)政府圍繞改進(jìn)人民福祉開(kāi)展工作?！泵裆笖?shù)課題組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院周紹杰博士說(shuō)。該指標(biāo)的建立也成為全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委15個(gè)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)研究報(bào)告之一。