【政府工作報告全文/ 要點/ 解讀/實錄】[聚焦兩會]
按照2007年4月全國人大常委會通過的《第十一屆全國人民代表大會代表名額分配方案》，河南省出席第十一屆全國人民代表大會的代表有153人，山東省有168人。河南省是我國第一人口大省，2008年末總人口達9918萬人，預計到2010年7月，將成為全國第一個人口超億的省份，山東省人口也超過9000萬，僅次于河南。既然河南的人口更多，但為何它選舉出的全國人大代表數量還不及山東？這個現象，源自于我國現行選舉法中的“四分之一”條款。
現行選舉法第16條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。河南省的人口盡管多于山東省，但山東省的城鎮(zhèn)人口卻多于河南省，因此河南省選舉出的全國人大代表數要少于山東省。
現行選舉法中的“四分之一”條款有其歷史淵源。1953年第一部選舉法規(guī)定，全國人民代表大會的選舉，每一代表所代表的人口數，應當在農村和城市之間保持8∶1的比例。1995年選舉法修改，將這個比例縮小為4∶1。這就是所謂的“四分之一“條款。我國憲法第33條規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。那么，這種不同比例的規(guī)定，是否和憲法規(guī)定的平等原則有沖突？
從我國國情看，新中國成立以來的很長時間內，城鄉(xiāng)人口比例差距很大，我國絕大多數居民都居住在鄉(xiāng)村。另外，城市是我國政治、經濟、文化的中心，是工人階級、知識分子、民主黨派以及其他愛國人士比較集中的地方，而農村的居民成分則相對單一。我國憲法規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。如果一開始就規(guī)定城市與農村的相同比例，則在人民代表大會內無法保證工人階級的領導地位。在制定我國第一部憲法即1954年憲法的過程中，毛澤東在憲法起草委員會第一次全體會議上發(fā)言指出：我們的選舉，也是過渡性質的選舉……平等，城市選的代表多，鄉(xiāng)村選的代表少，如平等了，就成了農民代表大會，工人就變成了尾巴。
1953年，鄧小平同志在選舉法草案的說明里指出：選舉權的平等性，表現在選舉法草案中以下的規(guī)定，即：所有男女選民都在平等的基礎上參加選舉，每一選民只有一個選舉權。他說，“在城市與鄉(xiāng)村間、漢族與少數民族間，都作了不同比例的規(guī)定，這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必要的”。鄧小平還強調：“必須指出，我們選舉法的實質是著眼于實際的民主”。這些都是極為精辟的論述。我國選舉制度實行的這種不同比例的規(guī)定，表面上不平等，但因為它合乎我國政治、經濟、文化的發(fā)展水準，因此它是達到實質平等的目標而必須采取的一種方式。
就選舉的不同比例問題，毛澤東和鄧小平都強調其過渡的性質，這為后來的進一步發(fā)展奠定了基礎。隨著我國政治、經濟、文化的發(fā)展，平等權觀念的深化，農村經濟社會面貌發(fā)生重大改變，1979年我國城鄉(xiāng)居民人口比例為18∶82，而到了1995年這個比例則改變?yōu)?0∶70，也就是說城市人口已經增加了一倍。而正是在1995年，全國人大常委會修改選舉法，將選舉全國人大代表時8∶1的比例修改為4∶1，從而在平等的道路上更加邁進了一步。1995年之后，尤其是進入21世紀以來，我們農村的發(fā)展又呈現出全新的面貌。2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。從城鄉(xiāng)人口比例來看，1995年以來我國城鄉(xiāng)人口比例以每年1%的比例增長，2006年城鄉(xiāng)人口比達到43.9∶56.1。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這個比例還有可能進一步發(fā)展，越來越多的人將居住在城市。
正是由于這個事實基礎的重大變化，使得城鄉(xiāng)不同比例選舉人大代表的做法，已經逐漸失去其歷史合理性。實際上，2007年江蘇省射陽縣和西藏自治區(qū)拉薩、日喀則以及山東省淄博市淄川區(qū)就施行了城鄉(xiāng)相同比例選舉人大代表的做法。我國民主政治的發(fā)展，也需要進一步擴大人民民主，保障人民當家作主。黨的17大報告正式提出：建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。
黨的主張需通過法定程序轉化為國家意志。2009年10月，全國人大常委會審議了選舉法修正案草案。這個草案規(guī)定：全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區(qū)、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。地方各級人民代表大會，也實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表?？紤]到選舉法是保障公民依法行使選舉權和被選舉權的重要法律，全國人大常委會于12月又進行了一次審議，并表決將草案提交十一屆人大三次會議表決通過。
這部法律如果修改通過，尤其是城鄉(xiāng)按照相同比例選舉人大代表之目標的實現，具有重大意義。它是我國選舉制度的一次重要歷史發(fā)展，預示著我國人民民主的進一步拓展方向，體現了憲法平等權觀念的重要價值。（作者：首都師范大學法學院副教授 杜強強）
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