【政府工作報告全文/ 要點/ 解讀/實錄】[聚焦兩會]
此次選舉法修改涉及原選舉法中的若干條款，其中，最引人關(guān)注的是擬將城鄉(xiāng)按照“四比一”的比例選舉人大代表的規(guī)定修改為“一比一”。這一修改，標(biāo)志著我國真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉，在實現(xiàn)我國真正意義上平等選舉的道路上邁出了實質(zhì)性的一步。
一、城鄉(xiāng)不同比例選舉人大代表規(guī)定的演變
我國第一部選舉法為1953年由中央人民政府委員會制定的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。這部選舉法制定的目的是為了選舉第一屆全國人大及地方各級人大，因此，它不是由全國人大制定的，而是由“行使國家權(quán)力的職權(quán)”的中央人民政府委員會制定的。這部選舉法對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定。例如，全國人大代表的選舉產(chǎn)生比例是，各省按每80萬人選舉代表1人、直轄市和人口在50萬以上的省轄市按每10萬人選舉代表1人。這部選舉法沒有明確規(guī)定城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)的比例。
1979年7月1日，五屆全國人大二次會議為了適應(yīng)我國社會發(fā)展變化的需要，促進(jìn)社會主義民主的發(fā)展，對1953年選舉法進(jìn)行了全面修改。這部選舉法規(guī)定：（1）自治州、縣、自治縣的人大代表的名額，由本級人大常委會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配；（2）省、自治區(qū)的人大代表的名額，由本級人大常委會按照農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)五倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配；（3）省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人大代表的名額，由全國人大常委會按照農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)八倍于城市代表所代表的人口數(shù)的原則分配；（4）在選舉直轄市、市、市轄區(qū)人大代表時，郊區(qū)的農(nóng)村所選出的每一代表所代表的人口數(shù)也應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。簡言之，農(nóng)村與城市代表所代表的人口數(shù)之比在不同層級的人大分別為四比一、五比一和八比一。
1995年2月28日，全國人大常委會根據(jù)我國社會發(fā)展變化的新情況，對選舉法的有關(guān)規(guī)定了再次修改。此次修改將全國和地方各級人大城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之比由四比一、五比一和八比一統(tǒng)一修改為四比一。
在1979年選舉法上和1995年修改選舉法時，在作上述規(guī)定的同時，明確規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一?！?/span>2008年，山東省淄博市就曾經(jīng)在城鄉(xiāng)之間按照一比一的比例在我國第一次進(jìn)行了選舉。
從上述不同時期的選舉法的規(guī)定可以看出：（1）我國在城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)是存在不同比例差異的；（2）城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)比例隨著我國社會的發(fā)展，呈逐漸縮小的趨勢；（3）在某些地區(qū)，城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之比也可以在四比一以下甚至達(dá)到一比一。
二、平等選舉的基本內(nèi)涵
在選舉權(quán)普遍性原則下，真正意義上的平等選舉必須具備以下兩個基本內(nèi)涵：
第一，一人一票。即每一個選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)。如果一個選民在一次選舉中有兩個以上投票權(quán)，即構(gòu)成了不平等選舉。在選舉史上，英國在資產(chǎn)階級革命初期曾經(jīng)規(guī)定，有不動產(chǎn)者，可以在每一處不動產(chǎn)所在地投一票。我國從1953年選舉法開始，即明確規(guī)定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)。”在這一意義上，我國從1953年開始即實現(xiàn)了平等選舉。
第二，每票同值。即每一個選民所投的選票在價值上或者說在效力上是相同的。這就要求在劃分選區(qū)時，每一選區(qū)的選民人數(shù)大體相當(dāng)，同時，每一選區(qū)選出的代表數(shù)是相同的。如果每一選區(qū)的選民人數(shù)不同而選出的代表人數(shù)相同，或者每一選區(qū)的選民人數(shù)相同而選出的代表人數(shù)不同，都屬于選票價值的不同而構(gòu)成不平等選舉。在歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)了諸多此類不平等的事例。
在封建社會時期英國所設(shè)立的等級會議和法國所設(shè)立的三級會議，封建貴族和資產(chǎn)階級在人口數(shù)量存在著不同，但按照選舉法的規(guī)定，封建貴族在等級會議和三級會議中的代表數(shù)與資產(chǎn)階級是相同的。
美國在建國后不久，在憲法上曾經(jīng)規(guī)定，一個黑人的投票權(quán)只相當(dāng)于一個白人投票權(quán)的五分之三的效力。即著名的“五分之三妥協(xié)案”。
日本國憲法和選舉法中雖明確規(guī)定平等選舉，但在實際運作中曾經(jīng)出現(xiàn)過因選區(qū)選民人數(shù)的差異過大而導(dǎo)致選舉投票權(quán)不平等的憲法案件。
蘇聯(lián)在1918年至1936年間，蘇維埃代表大會的選舉在工農(nóng)之間也是有差別的。當(dāng)時，工人以每25000選民得選舉一名蘇維埃代表，而農(nóng)村則每125000人始得選舉一名代表。直至1936年憲法通過才實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在投票權(quán)上的完全平等。
在每票同值的意義上，因我國選舉法自1953年以來一直規(guī)定城鄉(xiāng)之間存在著不同比例，并未實現(xiàn)。因此，我國的選舉并不是完全的真正意義上的平等選舉。此次選舉法修改，取消城鄉(xiāng)之間選民在投票價值上的差別規(guī)定，將使我國實現(xiàn)真正意義上的平等選舉。
三、取消城鄉(xiāng)投票價值比例、實現(xiàn)完全平等的選舉符合我國社會的發(fā)展
鄧小平于1953年在對選舉法草案作說明時，曾預(yù)言到：“這些在選舉法上不同比例的規(guī)定，在某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各族人民各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼保半S著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來也一定采用更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。
城鄉(xiāng)之間存在不同的投票價值比例，也同時說明我國的選舉并不屬于真正意義上的平等選舉。當(dāng)然，這一不平等的選舉屬于形式上的不平等，其是在我國特定的歷史發(fā)展階段和歷史條件下，為了保證實質(zhì)上的平等而采取的不得已的做法。投票價值比例呈逐漸縮小的趨勢，就充分說明了這一點。
在改革開放實行30年后的今天，我國社會已經(jīng)獲得了全面發(fā)展和進(jìn)步，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)模式正在逐漸消除，城鄉(xiāng)一體化的社會結(jié)構(gòu)模式正在逐漸形成，農(nóng)村人口在逐漸減少，城市居民在逐漸增多。城鄉(xiāng)之間選民在投票價值上需要存在不同比例的社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)正在逐漸消失。在這一背景下，此次全國人大常委會修改選舉法，擬取消城鄉(xiāng)之間投票價值比例的規(guī)定，是對我國社會發(fā)展變化的正常反映和及時反應(yīng)。這一修改使得我國社會各階級、階層、集體和群體都能夠平等地選派自己的代表進(jìn)入到人民代表大會之中，代表自己的利益，表達(dá)自己的訴求，參與國家的政治生活，必然有利于協(xié)調(diào)不同利益之間的關(guān)系，有利于社會的和諧和穩(wěn)定。(作者：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 胡錦光）
|
