一些學(xué)者認(rèn)為，解決拆遷問(wèn)題應(yīng)該建立四個(gè)程序：首先是公共利益認(rèn)定程序；其次是建設(shè)規(guī)劃程序；然后是對(duì)既有土地使用權(quán)的回購(gòu)程序；最后才是拆遷程序。對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該制定相應(yīng)的司法救濟(jì)程序。
與《物權(quán)法》精神相悖的法律法規(guī)的修改漸次展開(kāi)。
盡管要到明年10月1日才正式生效，但是《物權(quán)法》的效力已經(jīng)在發(fā)酵。法律法規(guī)修改建議正在由全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查室匯總。
而在《物權(quán)法》通過(guò)數(shù)日即爆出的“重慶最牛釘子戶”事件，已將《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》推到了“風(fēng)暴眼”。
從3月下旬以來(lái)，有關(guān)物權(quán)法與房屋拆遷和土地征用的議題備受關(guān)注。僅4月間，建設(shè)部就組織了數(shù)個(gè)研討會(huì)，討論物權(quán)法對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下簡(jiǎn)稱(chēng)拆遷條例)的影響。
需要對(duì)拆遷條例進(jìn)行修改已成為各界的共識(shí)。
拆遷條例：公權(quán)不當(dāng)介入私權(quán)領(lǐng)域
4月1日，正當(dāng)“重慶最牛釘子戶”事件剛剛以和解“非完美收?qǐng)觥?，?lái)自上海的一位律師即向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查建議，認(rèn)為拆遷條例與物權(quán)法有關(guān)規(guī)定不一致，未能保障公民私有財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，請(qǐng)求予以審查。
一位參與物權(quán)法立法的權(quán)威人士透露，實(shí)際上，在物權(quán)法立法過(guò)程中，建設(shè)部就跟全國(guó)人大有過(guò)溝通，探討條例和物權(quán)法的銜接問(wèn)題?，F(xiàn)在建設(shè)部已經(jīng)在醞釀修改的事情。
這位人士說(shuō)，按物權(quán)法規(guī)定，只有為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，才能征收、征用集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋等不動(dòng)產(chǎn)。但是現(xiàn)在的拆遷條例并沒(méi)有區(qū)分公共利益和非公共利益，政府作出許可決定之后，就可以拆遷。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院王軼教授也認(rèn)為，物權(quán)法和拆遷條例的沖突，主要是法律理念上有沖突，“物權(quán)法相對(duì)于現(xiàn)行的其他民事法律，更加重視私人合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。沒(méi)有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑荒芟拗茩?quán)利人的物權(quán)?！?/p>
“但是在拆遷條例里面，公權(quán)力過(guò)多地介入了私人權(quán)利領(lǐng)域。”王軼說(shuō)，比如轟動(dòng)一時(shí)的“重慶最牛釘子戶”事件，從法律上來(lái)看，它是一個(gè)協(xié)議拆遷而不是征收拆遷問(wèn)題。
協(xié)議拆遷，就意味著這是平等的民事主體之間的買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題。爭(zhēng)議所涉土地屬于國(guó)有土地，其土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，開(kāi)發(fā)商想把被拆遷人的房屋和房屋所占用土地的使用權(quán)買(mǎi)下來(lái)，應(yīng)該適用合同自由原則。
但是在實(shí)際操作中，當(dāng)事人還沒(méi)有達(dá)成拆不拆遷的協(xié)議，更不用說(shuō)拆遷補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，開(kāi)發(fā)商就從政府獲得了拆遷許可，可以去申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷，公權(quán)力的不當(dāng)介入，是導(dǎo)致矛盾的根源。
前述權(quán)威人士也表示，按照法理，應(yīng)該是政府征收土地后再給開(kāi)發(fā)商，也就是說(shuō)要把原先土地上的使用權(quán)收回，給開(kāi)發(fā)商“干凈”的土地。
但現(xiàn)實(shí)是，政府作出拆遷決定后，就退到二線，讓開(kāi)發(fā)商去和被拆遷人談判補(bǔ)償問(wèn)題。
有專(zhuān)業(yè)人士分析，在“重慶最牛釘子戶”事件中，開(kāi)發(fā)商先是和政府有關(guān)部門(mén)簽訂了相關(guān)土地的有償使用合同，繳納了土地出讓金，獲得了相關(guān)批準(zhǔn)文書(shū)和拆遷許可證，而此時(shí)被拆遷人尚擁有合法的土地使用權(quán)，政府實(shí)際上是把同一塊土地“一女兩嫁”。
這種做法在全國(guó)非常普遍，政府在其中充當(dāng)了多個(gè)角色。首先是拆遷決定者和許可者；在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人不能達(dá)成拆遷協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，又可以進(jìn)行調(diào)解和行政裁決；其作出行政裁決之后，拆遷決定就可以執(zhí)行。
即使被拆遷人對(duì)裁決不服向法院提起訴訟，只要拆遷人按條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予了補(bǔ)償安置，訴訟期間不停止拆遷決定的執(zhí)行，也就是說(shuō)，即便沒(méi)有達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，也可以強(qiáng)制拆遷。
這種角色的錯(cuò)位給公眾的感覺(jué)是，政府部門(mén)和開(kāi)發(fā)商是“站在一起”的，他們是一致行動(dòng)人或者利害關(guān)系人。
中國(guó)政法大學(xué)王衛(wèi)國(guó)教授的總結(jié)就是———拆遷法規(guī)不健全、程序不平等、補(bǔ)償不公平、強(qiáng)拆不文明，加上房地產(chǎn)市場(chǎng)存在明顯的壟斷利潤(rùn)，被拆遷人獲得的補(bǔ)償與遷居成本差距太大，甚至有些地方政府涉嫌在征用土地中與開(kāi)發(fā)商分享巨額利潤(rùn)，導(dǎo)致這一領(lǐng)域多年來(lái)矛盾叢生。
代表建議：“修改條例并上升為法律”
在今年4月初，由建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司主辦的全國(guó)城市房屋拆遷理論工作研討會(huì)上，來(lái)自全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、建設(shè)部和全國(guó)各地方拆遷管理部門(mén)的代表與會(huì)。
據(jù)會(huì)議總結(jié)資料稱(chēng)，與會(huì)代表就物權(quán)法對(duì)城市房屋拆遷的影響“形成共識(shí)”：
首先是需要把條例作出修改并上升為法律，“與現(xiàn)實(shí)管理機(jī)制相適應(yīng)的能保留的應(yīng)該保留，從立法上不要做太大的變動(dòng)，以免影響社會(huì)穩(wěn)定和城市建設(shè)”。
其次是，對(duì)拆遷和征收的關(guān)系要進(jìn)一步“研究”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持實(shí)體和程序公正，保障被拆遷人或被征收人的居住條件”；要堅(jiān)持與完善評(píng)估制度，擴(kuò)大公民的知情權(quán)和參與權(quán)。
4月底，由建設(shè)部法規(guī)司組織的又一個(gè)類(lèi)似的研討會(huì)在成都召開(kāi)，分析人士指出，看來(lái)相關(guān)問(wèn)題的解決確實(shí)“迫在眉睫”。
一些學(xué)者認(rèn)為，對(duì)問(wèn)題的解決應(yīng)該拓展空間，不能局限在拆遷本身上，至少應(yīng)該建立和完善四個(gè)程序：首先是公共利益認(rèn)定程序；其次是建設(shè)規(guī)劃程序；然后是對(duì)既有土地使用權(quán)的回購(gòu)程序，避免“一女幾嫁”；最后才是拆遷程序。對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該制定相應(yīng)的司法救濟(jì)程序。
不過(guò)，從前述研討會(huì)上達(dá)成的“力求保穩(wěn)、不要大變動(dòng)”的“共識(shí)”來(lái)看，這樣的設(shè)想可能過(guò)于樂(lè)觀。
有關(guān)公共利益的界定，在物權(quán)法起草過(guò)程中就是個(gè)棘手難解的問(wèn)題。概念界定往往流于同義反復(fù)，正面進(jìn)行類(lèi)型列舉或者反面排除列舉都不能圓滿。
由權(quán)威專(zhuān)家提出兩條路徑，由立法機(jī)關(guān)在遇到公共利益的其他相關(guān)立法中作出具體界定，然后通過(guò)物權(quán)法中的引至性條款將其引入物權(quán)法的適用當(dāng)中；另一個(gè)辦法是授權(quán)法官在司法實(shí)踐中在具體個(gè)案中進(jìn)行自由裁量。
分析人士指出，如果趟過(guò)公共利益界定這個(gè)難關(guān)，就為區(qū)分協(xié)議拆遷和征用拆遷奠定了基礎(chǔ)，對(duì)于前者，應(yīng)該充分引入市場(chǎng)機(jī)制，由當(dāng)事人自由談判，政府居中，不能有立場(chǎng)偏移；對(duì)于后者，則要規(guī)范程序，充分保證被拆遷人的合法權(quán)益。總之，界定清楚政府的角色和定位，才是關(guān)鍵。（陳默）
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