國家“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出推進形成主體功能區(qū)，按照區(qū)域的主體功能定位來調(diào)整完善分類政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構。主體功能區(qū)劃是一項開拓性工作，國際上沒有現(xiàn)成的理論和方法體系照搬，也不同于國內(nèi)已有的各種區(qū)劃和規(guī)劃。開展我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定工作，不僅具有重要的理論價值，而且具有重大的現(xiàn)實意義。
為何要推進主體功能區(qū)劃
——緩解我國區(qū)域性資源環(huán)境約束日益加劇的必然選擇。我國總體上看是一個資源并不富集、而且空間分布非常不平衡的國家，由于人口數(shù)量的快速增加，再加上粗放式的經(jīng)濟增長方式，使得我國資源環(huán)境承載能力面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。
從土地資源看，2005年，我國耕地面積為18.31億畝，人均1.4畝，不足世界平均水平的40%，約相當于美國的1/8、印度的1/2。與1996年相比，不到10年之間，耕地凈減少1.21億畝；僅2005年一年，全國耕地凈減少542.4萬畝（《2005年中國國土資源公報》）。特別是東部沿海發(fā)達地區(qū)，面臨日益突出的土地資源短缺問題。
從水資源看，2005年，全國水資源總量27430億立方米，占全球水資源的6%；人均水資源2098立方米，僅為世界平均水平的27%，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。華北、西北的缺水狀況日益加劇，不得不靠長距離的南水北調(diào)解決供水問題；全國600多座城市中，400多座存在不同程度缺水狀況，100多座面臨嚴重的缺水問題。
從生態(tài)環(huán)境狀況看，2005年全國水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37.1%；全國因水土流失每年流失土壤50億噸（《2005年中國環(huán)境狀況公報》）。2004年，全國荒漠化土地總面積為263.62萬平方公里，占國土總面積的27.46%（《2005中國荒漠化和沙化狀況公報》）。
同時，渤海和“三河三湖”區(qū)域的水污染、西南地區(qū)的酸雨、部分大中城市的大氣污染和固體廢物排放等問題日益危害人類生存環(huán)境。正是基于這樣一個嚴峻的現(xiàn)實，“十一五”規(guī)劃提出按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿澐炙念愔黧w功能區(qū)，賦予不同區(qū)域不同的分工定位，實施不同的發(fā)展戰(zhàn)略、思路和模式，切實緩解日益尖銳的資源環(huán)境矛盾沖突，這是現(xiàn)階段根據(jù)我國資源環(huán)境稟賦和承載能力做出的必然選擇。
——適度打破行政區(qū)劃分割、加強國土空間管理的重大創(chuàng)新。我國長期以來計劃經(jīng)濟體制下以行政區(qū)經(jīng)濟為主導，省、市、縣等各級政府按照行政轄區(qū)進行空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局，形成自成一體、相對獨立的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟體系。這種以行政轄區(qū)為基本單元的空間開發(fā)模式和結(jié)構，在計劃經(jīng)濟時期出于集中和調(diào)動資源的考慮，有其一定的合理性和必要性。
改革開放以來，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的日益加快以及我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷建立，行政區(qū)經(jīng)濟帶來的問題和弊端越來越突出。一是地區(qū)相互間各自為戰(zhàn)、重復建設，帶來嚴重的惡性競爭和無序開發(fā)，制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和比較優(yōu)勢發(fā)揮。二是不少地區(qū)不顧自身實際情況和比較優(yōu)勢，爭相上馬一些高消耗、高污染、資源加工型的“兩高一資”性生產(chǎn)加工項目，造成嚴重的資源破壞和環(huán)境污染問題。三是地區(qū)間變相設置各種貿(mào)易壁壘和要素流動障礙，市場封鎖現(xiàn)象仍然存在，影響區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的推進。
“十一五”時期開展主體功能區(qū)劃工作，正是統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，把國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，在區(qū)域發(fā)展和布局中承擔不同的分工定位，并配套實施差別化的區(qū)域政策和績效考核標準，這無疑將有利于逐步打破行政區(qū)劃分割、改善政府空間開發(fā)管理的方式和機制。這不同于以往的政府條塊分割管理模式，是市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)變在區(qū)域管理方面的探索和體現(xiàn)，是對于國土空間開發(fā)體制和機制方面的一項重大創(chuàng)新。
——統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、落實科學發(fā)展觀的客觀要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟總量保持快速增長，GDP由1978年的3624.1億元增至2006年的209407億元，已經(jīng)位居世界第四。但是，這種快速的經(jīng)濟增長很大程度上是以高消耗、高排放、高污染、低效益為代價的，是一種粗放式和掠奪式經(jīng)濟增長，很難長期維持下去。
目前，中國單位GDP能耗是美國的4.3倍、德國和法國的7.7倍、日本的11.5倍；單位GDP水耗是美國的10倍，日本的24倍。各地方由于受利益驅(qū)動和追求政績的影響，不顧自身的資源環(huán)境承載能力以及在全國經(jīng)濟格局中的分工定位，競相制定不切實際的發(fā)展目標，不僅導致地方發(fā)展過程中的無序開發(fā)和惡性競爭，而且引發(fā)地區(qū)差距擴大、資源破壞和環(huán)境污染等突出問題。
十六大提出統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、落實科學發(fā)展觀，就是要求堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，更加注重不同地區(qū)間公共服務的均等化，不斷縮小區(qū)域之間基本生活水平的差距。既要注重經(jīng)濟增長的速度和規(guī)模，更要重視經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，促進經(jīng)濟增長方式從粗放式、外延型向集約式、內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變。開展主體功能區(qū)劃正是考慮不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，實行不同的發(fā)展速度、目標、模式和政策，切實緩解各地區(qū)的盲目攀比和發(fā)展沖動，從而促進統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和科學發(fā)展觀的落實和實現(xiàn)。
——全面建設小康社會、構建和諧社會的戰(zhàn)略保障。十六大明確提出全面建設小康社會的宏偉目標，力爭經(jīng)過本世紀頭20年的努力奮斗，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。十六屆六中全會進一步提出，構建社會主義和諧社會是全面落實科學發(fā)展觀，從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務，并將城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)、資源利用效率顯著提高、生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)等與國土空間開發(fā)密切相關的內(nèi)容列為目標和任務，同時把落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為構建社會主義和諧社會的重要手段。
我國開展主體功能區(qū)劃并制定差別化的分類政策，就是從國土空間開發(fā)理念和模式上進行重大調(diào)整和創(chuàng)新，改變目前空間開發(fā)秩序混亂和空間開發(fā)結(jié)構不合理的狀況，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工合作和優(yōu)勢互補，增強經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的能力，為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會奠定堅實的基礎。主體功能區(qū)劃的推進和實現(xiàn)，是一個長期的過程，將伴隨我國全面建設小康社會的整個進程，對于保障我國現(xiàn)代化建設和和諧社會建設具有重要的戰(zhàn)略意義。
|
