我國推行政府集中采購制度已近10年，采購規(guī)模年均增長77.9%，去年突破3600億元，占全國當(dāng)年財(cái)政支出的8.8%。來自多方面的信息表明，政府集中采購對于提高財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。
然而，《瞭望》新聞周刊記者近期在采訪中了解到，隨著采購規(guī)模和采購范圍的不斷擴(kuò)大，僅靠四年前頒布的一部原則性的《政府采購法》已經(jīng)不能滿足實(shí)際工作需要。一些省區(qū)市政府采購中心主任指出，因法律體系不完備、運(yùn)行體制不順暢而引發(fā)的一些深層次矛盾和問題逐漸凸顯出來，成為制約和影響我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展的不和諧因素。
政府采購中心五花八門
本刊記者從新近的全國政府集中采購聯(lián)席會上獲悉，31個省、市、自治區(qū)設(shè)有30個本級集中采購機(jī)構(gòu)。其中，河南和貴州不設(shè)集中采購機(jī)構(gòu)，所有的政府采購項(xiàng)目都交給社會中介代理采購；江蘇設(shè)有兩個省本級集中采購機(jī)構(gòu)，一個隸屬省財(cái)政廳，一個隸屬于省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；有10個省(區(qū)、市)歸口財(cái)政部門管理；有8個省(區(qū)、市)隸屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；有4個省(區(qū)、市)屬省政府直接管理；有2個省(區(qū)、市)掛靠政府辦公廳；有3個省(區(qū)、市)隸屬機(jī)械設(shè)備成套局；還有3個省(區(qū)、市)分別隸屬商務(wù)廳、國資委和政府采購管理委員會管理。
從中央和國家機(jī)關(guān)的情況看，也是“多駕馬車”并行。中央直屬機(jī)關(guān)、中央國家機(jī)關(guān)和全國人大機(jī)關(guān)都設(shè)有集中采購機(jī)構(gòu)，分別隸屬于各自的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等垂直管理部門也都設(shè)有屬于自己管理的集中采購機(jī)構(gòu)。
除隸屬關(guān)系不一致外，集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和管理模式也各不相同，大多數(shù)為全額撥款事業(yè)單位，少數(shù)為差額撥款或自收自支事業(yè)單位。有屬于國家機(jī)關(guān)或參照公務(wù)員管理的，也有完全屬企業(yè)性質(zhì)的營利機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)的行政級別上，有廳(局)級、準(zhǔn)廳(局)級和處級。
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心主任劉恒斌說，現(xiàn)有的集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，給政府采購執(zhí)行工作帶來許多問題。
他歸納道：一是多數(shù)集中采購機(jī)構(gòu)并未與承擔(dān)政府采購監(jiān)督管理職能的財(cái)政部門“脫鉤”，“裁判員”和“運(yùn)動員”同屬一個“婆婆”領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，相互扯皮，工作錯位、越位的矛盾時有發(fā)生。
二是各級集中采購機(jī)構(gòu)從事著完全相同的工作職責(zé)，即為本級財(cái)政預(yù)算單位采購納入通用采購目錄的項(xiàng)目，主要是公務(wù)用車、IT產(chǎn)品、辦公家具等。由于多頭管理，在同一個省會城市，省、市、區(qū)三級集中采購機(jī)構(gòu)常常會為采購?fù)环N產(chǎn)品相繼組織各自的采購活動，前來投標(biāo)的基本上都是同一批企業(yè)；同一個生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品，在不同地區(qū)，因不同的采購方式和操作程序，中標(biāo)價格會有很大差異；同一種產(chǎn)品，每個集中采購機(jī)構(gòu)一年至少要組織采購十幾次。這種重復(fù)、分散的采購活動，不僅加大采購成本，降低采購效率，而且使政府這個市場最大的買家形不成采購規(guī)模，更談不上發(fā)揮集中采購的政策功能作用。
三是由于無法實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范管理，一些集中采購機(jī)構(gòu)因內(nèi)部崗位設(shè)置不科學(xué)，采購程序不規(guī)范，執(zhí)行過程不嚴(yán)格等引發(fā)采購單位或投標(biāo)企業(yè)質(zhì)疑、投訴的案件時有發(fā)生并呈逐年上升趨勢，嚴(yán)重影響了政府采購的聲譽(yù)。
政府采購中心何以不敵中介機(jī)構(gòu)
一些省區(qū)市政府采購中心主任說，集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的主要原因是，《政府采購法》只提出了“管采分離”的要求，對集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系缺乏明確規(guī)定，大家只能根據(jù)各自的實(shí)際情況和理解去執(zhí)行。加上有些部門把政府采購視為“權(quán)力”競相爭搶。形成了誰能說服當(dāng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)各方關(guān)系，誰就能獲得機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力的局面。
“我們不是社會中介機(jī)構(gòu)，而是依法成立的事業(yè)單位?！鄙綎|省省級機(jī)關(guān)政府采購中心副主任姜洪鐸指出，對法定代理和委托代理界定不明晰，導(dǎo)致大量集中采購業(yè)務(wù)委托給社會中介采購，政府集中采購機(jī)構(gòu)的主渠道作用難以發(fā)揮。
“問題出在‘代理’、‘委托’二字上。”江西省政府采購中心主任劉志國告訴《瞭望》新聞周刊，《政府采購法》第十六條規(guī)定，“政府集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)”，“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人(需要采購的政府部門)的委托辦理采購事宜”；第十八條又規(guī)定，“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。政府集中采購作為一項(xiàng)公共管理制度，強(qiáng)制性是其基本特征，但令人遺憾的是，《政府采購法》的相關(guān)條款并沒有明確區(qū)分法定代理和委托代理之間的法律關(guān)系，不論是集中采購機(jī)構(gòu)，還是社會中介機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法律一概稱之為采購代理機(jī)構(gòu)。
據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2004年全國集中采購機(jī)構(gòu)的采購規(guī)模為1270億元，占采購總規(guī)模的59.5%，2006年這一比例下降為39%。全國有數(shù)百家社會中介機(jī)構(gòu)相繼獲得了政府采購代理資質(zhì)，以部門集中采購方式委托社會中介采購的勢頭日益高漲，這意味著全國有三分之二以上的采購項(xiàng)目都通過社會中介機(jī)構(gòu)來實(shí)施采購。
大量集中采購項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)代理采購，已引起很多業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。社會中介機(jī)構(gòu)以營利為目的，為爭取采購業(yè)務(wù)往往會對采購人施展渾身解數(shù)，且做到言聽計(jì)從、百依百順，否則就成了“一錘子”買賣。有關(guān)專家認(rèn)為，如果這種現(xiàn)象不加以控制，等于為權(quán)利尋租開了口子，為規(guī)避集中采購留出空間，也給政府采購反腐工作增加新的課題，更為嚴(yán)重的是政府集中采購制度將流于形式。當(dāng)然，政府集中采購也不排斥社會中介機(jī)構(gòu)，它們應(yīng)該成為集中采購機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，二者形成一定的競爭，有助于推進(jìn)政府采購的規(guī)范化和專業(yè)化。
配套措施亟須出臺
山東省省級機(jī)關(guān)政府采購中心副主任姜洪鐸、廣東省政府采購中心主任周禮強(qiáng)等人認(rèn)為，《政府采購法》已頒布實(shí)施4年了，與之配套的實(shí)施條例始卻終沒有出臺，應(yīng)盡快彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的缺陷和不足，理順政府采購的管理和運(yùn)行體制，為政府采購當(dāng)事人依法行政提供更為充足的法律保障。
姜洪鐸說，應(yīng)在“管采分離”的基礎(chǔ)上，逐步建立監(jiān)督管理、采購執(zhí)行和采購人三位一體、相互制衡的政府采購管理和運(yùn)行體制。
一是要嚴(yán)格按照《政府采購法》“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，將財(cái)政部門管轄的集中采購機(jī)構(gòu)與之“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)真正意義上的分離。
二是以規(guī)范政府采購各當(dāng)事人的利益行為中心，進(jìn)一步明確監(jiān)督管理部門、集中采購機(jī)構(gòu)和采購人的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，形成三者之間相互平等、相互監(jiān)督的管理和運(yùn)行機(jī)制。
三是強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的外部監(jiān)督職能，嚴(yán)格對政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。紀(jì)檢監(jiān)察部門派駐各采購預(yù)算單位的工作人員要從提出采購需求開始介入采購過程，對采購預(yù)算編制、采購方式和代理機(jī)構(gòu)選定、評委組成和專家抽取過程、開評標(biāo)現(xiàn)場、中標(biāo)結(jié)果確認(rèn)、采購合同簽訂與驗(yàn)收以及貨款支付等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，確保環(huán)環(huán)相扣，規(guī)范執(zhí)行。審計(jì)部門應(yīng)加大對政府采購項(xiàng)目的審計(jì)力度，不僅要對集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期專項(xiàng)審計(jì)，也要對監(jiān)督管理部門在審核采購預(yù)算、確定采購方式、委托采購代理機(jī)構(gòu)、集中支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對重大采購項(xiàng)目單位履行政府采購程序和規(guī)定的情況進(jìn)行督察。
周禮強(qiáng)認(rèn)為，要統(tǒng)一集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系。為確保政府集中采購能夠不受干擾，獨(dú)立行使招標(biāo)采購職能，按照集中采購機(jī)構(gòu)不隸屬于任何部門的法律規(guī)定，政府集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)明確隸屬本級人民政府直接管理。集中采購機(jī)構(gòu)作為事業(yè)法人，其人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由本級財(cái)政給予全額補(bǔ)貼，機(jī)構(gòu)性質(zhì)可考慮參照公務(wù)員管理。為加強(qiáng)對集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，可考慮賦予上一級集中采購機(jī)構(gòu)對下一級集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能，逐步形成全國統(tǒng)一規(guī)范的政府采購模式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)考核管理體系。（記者 張濤）
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