一、政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的強(qiáng)化
財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政基本職能的重要體現(xiàn)，即財(cái)政部門(mén)作為政府主管分配的工作系統(tǒng)，對(duì)與政府財(cái)力分配有關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的行為進(jìn)行必要的監(jiān)測(cè)與督察，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)按照國(guó)家財(cái)政、財(cái)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范來(lái)約束各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的目的。多年來(lái)，財(cái)政監(jiān)督的重要性與其在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的不被重視與軟弱無(wú)力，形成明顯反差。
改革開(kāi)放之后，我國(guó)通過(guò)推進(jìn)稅收改革與稅制建設(shè)，對(duì)財(cái)政收入方面“正稅”渠道的監(jiān)督有所加強(qiáng)。上世紀(jì)90年代中期之后清理整頓預(yù)算外資金，通過(guò)“專戶存儲(chǔ)”等形式加強(qiáng)了非稅收入的監(jiān)督。從總體上來(lái)說(shuō)，已呈現(xiàn)出較明顯的強(qiáng)化收入監(jiān)督的趨勢(shì)。但同時(shí)，稅收等形式的財(cái)政收入籌集到政府手中以后，如何合理使用，及財(cái)政支出方面如何加強(qiáng)監(jiān)督管理，相比之下往往明顯滯后于收入的監(jiān)督管理。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊之下，權(quán)錢(qián)交易的腐敗之風(fēng)滋長(zhǎng)抬頭，財(cái)政監(jiān)督對(duì)這些分散進(jìn)行的采購(gòu)支出活動(dòng)，鞭長(zhǎng)莫及，難以實(shí)行有效的管束。
解決支出監(jiān)管方面的問(wèn)題最為根本的途徑是制度建設(shè)，即合理的監(jiān)督約束機(jī)制的塑造。在財(cái)政部推出《政府采購(gòu)管理暫行辦法》后，全國(guó)人大又加緊進(jìn)行和完成了《政府采購(gòu)法》的立法工作。財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)指出：我國(guó)最終要制定出政府采購(gòu)的系列法規(guī)，形成一個(gè)法律體系。
政府采購(gòu)制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監(jiān)督落到實(shí)處的政府采購(gòu)方式或機(jī)制，并把它制度化、規(guī)范化。其最主要內(nèi)容就是以集中招標(biāo)采購(gòu)為代表的政府采購(gòu)方式，把政府各預(yù)算單位所需購(gòu)買(mǎi)的物品與勞務(wù)歸攏在一起，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)取得。由政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)向全社會(huì)公開(kāi)公布采購(gòu)信息，按照規(guī)范程序組織投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最終促成最具競(jìng)爭(zhēng)力和綜合評(píng)價(jià)分值最高的廠商向政府“薄利多銷”。財(cái)政部門(mén)經(jīng)國(guó)庫(kù)向最終中標(biāo)的供貨商直接付款，使用物品和勞務(wù)的單位則直接得到所需物品與勞務(wù)。
二、采購(gòu)制度改革要沖破既得利益的障礙
綜合近年來(lái)政府采購(gòu)理論與實(shí)務(wù)的研究，可以看到，關(guān)于政府采購(gòu)制度改革的一些爭(zhēng)議，都是聯(lián)系著既得利益背景的。
（一）三點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)
實(shí)行政府采購(gòu)制度的改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機(jī)制、制度上解決問(wèn)題的新思路新措施。政府采購(gòu)制度要改革，焦點(diǎn)與關(guān)鍵就是選擇什么樣的思路。政府采購(gòu)制度采取何種具體代表性形式，這個(gè)問(wèn)題本身就是一種機(jī)制之爭(zhēng)。如果堅(jiān)持政府采購(gòu)制度改革的基本要求，爭(zhēng)取形成一個(gè)合理的制度框架，那么應(yīng)該堅(jiān)持：凡能夠?qū)嵭屑胁少?gòu)的，就不應(yīng)該實(shí)行分散采購(gòu)；凡能夠?qū)嵭姓袠?biāo)方式完成的政府采購(gòu)，就不應(yīng)該考慮非招標(biāo)方式?；谶@個(gè)出發(fā)點(diǎn)，可以圍繞三個(gè)具體例子來(lái)作一些討論。
（1）一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集中的政府采購(gòu)方式，是把過(guò)去分散的設(shè)租、尋租變成集中的設(shè)租、尋租；原來(lái)的腐敗是分散腐敗，現(xiàn)在集中起來(lái)就成為集中腐敗，只是發(fā)生了這樣一種變化。
這種說(shuō)法似是而非。其實(shí)我們只要往下追尋一步，問(wèn)題就會(huì)變得明白：集中以后，機(jī)制有什么實(shí)質(zhì)性的變化，這是問(wèn)題的關(guān)鍵。集中之后，政府采購(gòu)最主要的代表形式，就是要引入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則兼容的公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)。這樣一來(lái)，新機(jī)制可以排除原來(lái)分散采購(gòu)情況下大量發(fā)生的弊病，使暗中交易難以進(jìn)行，抑制那些滋長(zhǎng)腐敗行徑的可能條件。整個(gè)集中采購(gòu)最有價(jià)值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開(kāi)、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機(jī)制。
（2）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)成本高，時(shí)間長(zhǎng)，不利于提高政府采購(gòu)的效率。
這種看法也有失偏頗。招標(biāo)、投標(biāo)應(yīng)該進(jìn)行規(guī)范，程序表面上看起來(lái)可能要比過(guò)去分散采購(gòu)時(shí)間長(zhǎng)一些，但要注意到，以后這種集中招標(biāo)投標(biāo)是放在公共財(cái)政預(yù)算管理的框架下。是在預(yù)算有采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃、有一定進(jìn)度安排、有一定資金范圍制約條件下，循序漸進(jìn)規(guī)范進(jìn)行的。當(dāng)然，有些未在年度預(yù)算中安排而臨時(shí)追加的采購(gòu)，要區(qū)別情況給予必要的彈性處理，不宜硬性要求緊急追加的采購(gòu)都必須進(jìn)入集中招標(biāo)采購(gòu)范圍。此外，各地經(jīng)驗(yàn)都證明，只要有效做好招標(biāo)采購(gòu)，這種新的方式至少可以節(jié)約資金10％以上?？傮w來(lái)看，組織招投標(biāo)當(dāng)然有一個(gè)管理成本，但是這個(gè)成本完全可以被所節(jié)約的資金所覆蓋，而且還能多出一大塊。
（3）政府采購(gòu)制度規(guī)則所覆蓋的政府采購(gòu)活動(dòng)范圍，不應(yīng)僅按資金來(lái)源認(rèn)定，而需要按這些項(xiàng)目的功能認(rèn)定。
現(xiàn)實(shí)生活中，在很多履行政府公共功能的采購(gòu)支出里面，財(cái)政性資金只占其中一部分。如果認(rèn)定只有財(cái)政性資金作為來(lái)源的采購(gòu)活動(dòng)才能納入政府采購(gòu)制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，不利于在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中推行政府采購(gòu)制度改革。
（二）管規(guī)則、管組織實(shí)施和管評(píng)標(biāo)應(yīng)各歸其位
政府采購(gòu)制度改革推行數(shù)年來(lái)，在一些部門(mén)、特定行業(yè)中的工作人員中之所以過(guò)多強(qiáng)調(diào)自身的“工作便利”問(wèn)題，除了確有采購(gòu)周期有所拉長(zhǎng)等客觀原因之外，有時(shí)考慮比較多的還是自己部門(mén)已經(jīng)形成的利益格局，本部門(mén)的實(shí)權(quán)、可以掌握的資源配置權(quán)等。但是，既然要把政府采購(gòu)制度改革作為一個(gè)大方向推行下去，既然合理的政府采購(gòu)制度安排必然要超越既得利益的眼界，那么今后一個(gè)很具實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，就是如何有理、有利、有節(jié)地沖破既得利益的障礙，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換。這里面，不可避免地涉及政府采購(gòu)整個(gè)管理鏈條中的分工問(wèn)題。
從合理設(shè)計(jì)的角度看，在公共財(cái)政的框架下，政府的理財(cái)系統(tǒng)必須保持預(yù)算的完整性，財(cái)政部門(mén)理財(cái)內(nèi)容中包括的政府采購(gòu)支出活動(dòng)也必須在一個(gè)完整的預(yù)算形式里得到體現(xiàn)和反映。財(cái)政部門(mén)作為主管身份的合理定位，并不是大包大攬全部政府采購(gòu)流程的操作，而應(yīng)該負(fù)責(zé)規(guī)則和監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)作為主管部門(mén)的地位確定后，有必要再組建政府采購(gòu)中心，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)組織實(shí)施工作?，F(xiàn)階段，這種機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國(guó)家法律和財(cái)政部門(mén)規(guī)定的制度規(guī)則，在財(cái)政部門(mén)或某些地方的政府采購(gòu)管理委員會(huì)等形式的機(jī)構(gòu)管理之下，組織專家來(lái)做具體操作。要以專家為主形成招標(biāo)工作委員會(huì)，操作評(píng)標(biāo)、開(kāi)標(biāo)的事情。如果各個(gè)環(huán)節(jié)都能做到有效監(jiān)督，有效制約，才能夠保證政府采購(gòu)制度改革目的順利得以實(shí)現(xiàn)。(作者 賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng))
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