改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃格局 進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理時(shí)代
建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興
十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起施行。這部法律出臺(tái)的背景和意義是什么？它與以前的《城市規(guī)劃法》有何區(qū)別？記者近日就此專(zhuān)訪(fǎng)了建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興。
為城市化“火車(chē)頭”鋪軌
問(wèn)：能否請(qǐng)仇部長(zhǎng)介紹一下《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)的背景和意義？
仇保興：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是在總結(jié)《城市規(guī)劃法》和《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題制定的。立法首次明確把村莊納入規(guī)劃，標(biāo)志著中國(guó)將改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃管理新時(shí)代?？梢哉f(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相當(dāng)于我國(guó)快速城市化這個(gè)強(qiáng)勁火車(chē)頭的鐵軌，它決定了城鎮(zhèn)化是否能健康有序發(fā)展，決定了在城鎮(zhèn)化過(guò)程中資源是否能合理利用和保護(hù)，以及城鄉(xiāng)空間的合理分配。
避免領(lǐng)導(dǎo)一換規(guī)劃重來(lái)
問(wèn)：那么現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中出現(xiàn)了哪些新情況、新問(wèn)題？
仇保興：首先，原來(lái)的“一法一條例”所確立的規(guī)劃制度，是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的，就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。再比如，一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，搞“政績(jī)工程”、“形象工程”； 一些地方在制定和實(shí)施規(guī)劃過(guò)程中缺乏充分的專(zhuān)家論證和廣泛的社會(huì)參與，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來(lái)”；一些地方在新農(nóng)村建設(shè)中大拆大建，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理薄弱，無(wú)序建設(shè)和浪費(fèi)土地嚴(yán)重；違章建筑屢禁不止，有的城市違法建筑總量已達(dá)建筑面積的1/3，而對(duì)違章建筑的處理，一直是規(guī)劃管理中的老大難。為了切實(shí)解決上述等等新問(wèn)題，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，非常有必要制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
新法與老法有七大區(qū)別
問(wèn)：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃法》的區(qū)別有哪些？
仇保興：新法——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與老法——《城市規(guī)劃法》有七大區(qū)別：
第一，由“城市規(guī)劃”到“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，一字之差，調(diào)整的對(duì)象即從城市走向城鄉(xiāng)，從而將原來(lái)的城鄉(xiāng)二元法律體系轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系。
第二，從堅(jiān)持的原則來(lái)看，老法是“指導(dǎo)建設(shè)”，而新法則是強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)。
新法可以說(shuō)從規(guī)劃的編制到組織實(shí)施，始終貫穿著對(duì)耕地、自然資源、文化遺產(chǎn)資源、風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，而且對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類(lèi)資源進(jìn)行多種形式的保護(hù)。比如，關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，新法作出明確規(guī)定：在城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色；在舊城區(qū)改建中，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌；在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝和生態(tài)資源。
第三，從方法上來(lái)看，老法重規(guī)劃的編制和審批，新法則重規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督，我認(rèn)為這是新法與老法最大的區(qū)別。以前之所以出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的現(xiàn)象，就是因?yàn)槿狈?duì)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。為了強(qiáng)化監(jiān)督檢查，新法專(zhuān)設(shè)了監(jiān)督檢查一章，完善了對(duì)規(guī)劃的人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督，以及各項(xiàng)監(jiān)督檢查措施的落實(shí)。
第四，以前違反規(guī)劃后沒(méi)有對(duì)責(zé)任主體的處罰，新法則有嚴(yán)格的責(zé)任追究，并把對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)自身工作的約束擺到重要的位置。比如，對(duì)實(shí)施違法行為或者批準(zhǔn)實(shí)施違法行為的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任，對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。
第五，老法強(qiáng)調(diào)規(guī)劃部門(mén)的作用，新法則強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。比如，根據(jù)新法，今后城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)批前應(yīng)向社會(huì)公告，且公告時(shí)間不得少于30天。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，還要經(jīng)村民會(huì)議討論同意。除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開(kāi)的內(nèi)容之外，城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布。
第六，新法完善了對(duì)違章建筑的處理機(jī)制，依法設(shè)定了責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、處以罰款、限期拆除、沒(méi)收違法實(shí)物或者違法收入等各類(lèi)行政處罰和行政強(qiáng)制措施。同時(shí)，還規(guī)定當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢载?zé)成有關(guān)部門(mén)查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除。從而有望改變相關(guān)部門(mén)“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的現(xiàn)象。
第七，在城市化快速發(fā)展階段，規(guī)劃必須充滿(mǎn)彈性，才能動(dòng)態(tài)地適應(yīng)城市的快速變化。為此，新法同時(shí)也重視了規(guī)劃的修改，專(zhuān)門(mén)設(shè)立一章，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃修改的條件和修改審批的程序。(記者 劉泉)
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