4月15日，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲在會(huì)見前來(lái)考察的江西省代表團(tuán)時(shí)表示，“上海要加強(qiáng)與兄弟省市，特別是長(zhǎng)三角各省市的合作”。
地區(qū)層面合作熱情的背后卻是《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”)的“只聞樓梯響，不見人下來(lái)”的尷尬局面。
“是因?yàn)榈胤降囊庖娂姺睆?fù)雜。”一位參與過(guò)《規(guī)劃》征求意見的上海官員對(duì)本報(bào)記者表示。
浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院一位參加規(guī)劃的人士也承認(rèn)了這個(gè)說(shuō)法。他透露：“規(guī)劃前后幾次推遲頒布的背后是各方利益的博弈?！?/p>
此前，有消息說(shuō)，《規(guī)劃》將于今年全國(guó)“兩會(huì)”期間公布，而“兩會(huì)”期間，國(guó)家發(fā)改委仍在和長(zhǎng)三角的部分省市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，目的是就一些細(xì)節(jié)征求長(zhǎng)三角各省市的意見，而長(zhǎng)三角的部分省市領(lǐng)導(dǎo)在給予意見的同時(shí)則希望盡快促成規(guī)劃的出臺(tái)。
但可以預(yù)見的是，《規(guī)劃》出籠之日為時(shí)不遠(yuǎn)。本報(bào)記者獲悉，由國(guó)家發(fā)改委牽頭、蘇浙滬兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)組成的長(zhǎng)三角規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)，即將成立。
地區(qū)層面挑戰(zhàn)巨大：長(zhǎng)三角規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)即將成立
地區(qū)層面遇到的挑戰(zhàn)對(duì)于很多專家和官員來(lái)說(shuō)在意料之內(nèi)。
一位長(zhǎng)期參與長(zhǎng)三角規(guī)劃調(diào)研的專家認(rèn)為：“地方利益往往是藤纏樹、樹牽藤，所以發(fā)改委需要反復(fù)向兩省一市征求意見，過(guò)程長(zhǎng)就理所當(dāng)然了?！?/p>
為了編制這個(gè)規(guī)劃，從中央部委到地方政府，動(dòng)用了近400人；同時(shí)，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，動(dòng)員了中科院、社科院、，江浙滬三地的重點(diǎn)高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。
盡管如此，前后花了差不多兩年的規(guī)劃在征詢意見的時(shí)候并沒有得到地方層面的積極響應(yīng)，甚至參與的專家也對(duì)此提出了質(zhì)疑。
“在征詢意見時(shí)大家主要集中在這個(gè)方案本身的實(shí)際效果、各個(gè)城市的定位、產(chǎn)業(yè)分布以及是否設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)甚至規(guī)劃制定后如何落實(shí)等重大問(wèn)題上。”中科院系統(tǒng)一位參與制定《規(guī)劃》的專家對(duì)記者表示。
方案本身的實(shí)際效果是第一個(gè)受到質(zhì)疑的。參與規(guī)劃綜合章節(jié)的一位專家直言不諱地告訴記者：“綜合稿原來(lái)的方案是相對(duì)折衷的，是原來(lái)各章拼盤起來(lái)的，是妥協(xié)的產(chǎn)物?！?/p>
“其實(shí)國(guó)家發(fā)改委也很難協(xié)調(diào)，這些內(nèi)容都是由地方機(jī)構(gòu)撰寫的，他們都代表了地方的利益，發(fā)改委協(xié)調(diào)也很難，所以前后花費(fèi)的時(shí)間就更長(zhǎng)了?！鄙鲜鰧＜冶硎?。
在提及到城市定位時(shí)，蘇州市政府一位官員對(duì)記者表示：“這個(gè)方案盡管沒有特別實(shí)際的東西，但是畢竟涉及到我們的利益分配，所以我們還是要爭(zhēng)取的?！?/p>
而本報(bào)記者獲悉，為了在規(guī)劃中占據(jù)有利地位，浙江嘉興市也開始行動(dòng)起來(lái)，并專門成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的長(zhǎng)三角規(guī)劃研究工作組，成員由政府各個(gè)部門組成，陣容龐大，并在目標(biāo)中指出要“爭(zhēng)取把我市的發(fā)展思路和重大項(xiàng)目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。
在征詢城市各自定位意見的時(shí)候，“在省級(jí)層面，有一個(gè)聲音就是呼吁上海得考慮在長(zhǎng)三角一體化過(guò)程中出讓部分利益，不能什么都給上海，雖然我們都支持上海的中心地位。”浙江省一位官員對(duì)記者表示。
“后來(lái)上海很主動(dòng)，我們就接著去看看江蘇相關(guān)內(nèi)容，還要去進(jìn)行省內(nèi)城市之間的利益協(xié)調(diào)。”他說(shuō)。
可問(wèn)題又接踵而來(lái)，在征求意見時(shí)，部分官員甚至對(duì)未來(lái)的規(guī)劃執(zhí)行有些懷疑，質(zhì)疑這個(gè)規(guī)劃到底能不能給長(zhǎng)三角和自身帶來(lái)切實(shí)的發(fā)展。
浙江省經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)、浙江省委黨校軟科學(xué)研究所教授盛世豪就指出：“最需要考慮的問(wèn)題是，有了規(guī)劃怎么去落實(shí)？若出現(xiàn)了一邊大談一體化，一邊搞惡性競(jìng)爭(zhēng)的事，怎么協(xié)調(diào)？”
對(duì)此，在意見征詢過(guò)程中，官員們普遍反映要設(shè)立長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才能保證規(guī)劃得到實(shí)施，而以前的初稿并沒有提到要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
本報(bào)記者手頭的“兩會(huì)”前最后版本的《規(guī)劃》，則明確表示要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“設(shè)立由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭、蘇浙滬兩省一市領(lǐng)導(dǎo)組成的規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)，組織開展對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，統(tǒng)一協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中涉及各方利益的重大問(wèn)題，提出規(guī)劃修訂方案”。
不過(guò)，參加《規(guī)劃》第八章《區(qū)域發(fā)展政策和機(jī)制章節(jié)》編寫的一位上海核心成員對(duì)記者表示，“這個(gè)和我們的期望還是有區(qū)別的，我們當(dāng)時(shí)期望建立長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃的制定、修編和實(shí)施；發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和仲裁作用。但應(yīng)該來(lái)說(shuō)現(xiàn)在這個(gè)版本所建立的協(xié)調(diào)委員在目前還是很有效的”。
產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能是主要分歧
由于《規(guī)劃》將推進(jìn)一體化發(fā)展上升為區(qū)域內(nèi)共同意志，所以各個(gè)地區(qū)之前努力爭(zhēng)取自己的利益，以免事后處于被動(dòng)的地位。
與地方政府績(jī)效最密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局成為爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。
記者手頭的《規(guī)劃》在“發(fā)展中問(wèn)題”一節(jié)中指出，長(zhǎng)三角缺乏對(duì)整個(gè)區(qū)域功能的明確定位和分工，上海與江蘇、浙江的各城市之間發(fā)展定位雷同，職能分工不明確，存在產(chǎn)業(yè)低水平、低效益同構(gòu)以及過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。
對(duì)此，一位江蘇地方官員接受記者電話采訪時(shí)不以為然地說(shuō)：“同構(gòu)是存在的，珠三角也有??！你說(shuō)《規(guī)劃》出來(lái)了，真得規(guī)定我們主要做某幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，但對(duì)我們的考核還是以GDP為主的話，面對(duì)強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)，我們?cè)趺崔k？”
而《規(guī)劃》具體規(guī)定的各個(gè)城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)功能，則加劇了各個(gè)地方高層的這種擔(dān)憂。
負(fù)責(zé)《規(guī)劃》第四章“城鎮(zhèn)發(fā)展與布局”撰寫的其中一位專家告訴記者：“起初規(guī)劃組并沒有考慮到要將規(guī)劃細(xì)化到城市這一級(jí)別，但后來(lái)決定產(chǎn)業(yè)布局上要定到城市這一級(jí)。”
但到了城市這一級(jí)，城市和地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能的規(guī)劃制定則更顯艱難。相關(guān)資料顯示，2006年長(zhǎng)三角出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)重合度指數(shù)為59.6%。其中，江蘇與浙江、上海與浙江分別為63.1%和65.9%，而上海與江蘇更是高達(dá)89.8%。
而記者看到，在《規(guī)劃》中的《協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)功能》一節(jié)，非常詳細(xì)地規(guī)定了上海、南京、杭州、蘇州、寧波等長(zhǎng)三角所有城市應(yīng)該發(fā)展的功能定位。
“所以，《規(guī)劃》后來(lái)拿到這么多城市去征詢意見的時(shí)候，炸開了鍋，一個(gè)城市的市長(zhǎng)質(zhì)詢，‘為什么近鄰城市可以發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢’。所以他們建議按照產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工來(lái)做，比較合理?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)第四章的專家透露。
“所以他們要求《規(guī)劃》在產(chǎn)業(yè)分布和城鎮(zhèn)功能方面要進(jìn)行修改，而且這里的規(guī)劃應(yīng)該是原則性和指導(dǎo)性的，并不能是強(qiáng)制性的?！痹搶＜医又f(shuō)。
對(duì)此，無(wú)錫市副市長(zhǎng)周敏煒提出了一個(gè)“剛?cè)嵯酀?jì)”的建議，即將《規(guī)劃》內(nèi)容分成“強(qiáng)制性內(nèi)容、協(xié)調(diào)性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容”三類。
“事實(shí)上，據(jù)我了解，最后的定稿在產(chǎn)業(yè)分布這塊是強(qiáng)制性的，《規(guī)劃》根據(jù)各個(gè)地方的比較優(yōu)勢(shì)和特色做出的安排，但可能地方未必會(huì)完全照做?！?華東師范大學(xué)一位參加《規(guī)劃》的成員對(duì)記者表示。
來(lái)自地方上的聲音也對(duì)這種擔(dān)憂進(jìn)行了佐證。
“《規(guī)劃》里提到要常州加強(qiáng)與蘇州、無(wú)錫緊密聯(lián)系，建設(shè)以電子信息、精細(xì)化工為主的先進(jìn)制造業(yè)中心。怎么個(gè)加強(qiáng)聯(lián)系法？難道我們常州只做電子信息和精細(xì)化工？”常州市一位官員在分析征求稿時(shí)對(duì)此提出疑問(wèn)。
中央也顯然意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。一份名為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的文件，也即將出臺(tái)。
這份文件提出了長(zhǎng)三角規(guī)劃的一個(gè)重要原則，即地區(qū)利益將取代單個(gè)城市的利益被放在突出的位置上，整個(gè)規(guī)劃將關(guān)注單個(gè)城市不可能解決的問(wèn)題。
“如果說(shuō)規(guī)劃明確了一體化做什么的問(wèn)題，‘指導(dǎo)意見’則是回答怎么做。”上述浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院的專家分析。
上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)楊建文同時(shí)建議：“可以規(guī)劃這個(gè)區(qū)域應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，至于某個(gè)產(chǎn)業(yè)放在上海還是江蘇或是浙江，不要去管它，由市場(chǎng)來(lái)決定?！?/p>
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