歷經(jīng)5年的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，日前終獲國務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出。
和仍在批準(zhǔn)過程中的京津冀城市圈規(guī)劃一起，作為率先啟動試點的這兩大區(qū)域規(guī)劃，被外界形容為“起了個大早卻趕了個晚集”。
“不是制定不出，而是難以推出”。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成研究員告訴本刊記者，其難產(chǎn)過程正印證了之前普遍擔(dān)心的各行政區(qū)域之間利益協(xié)調(diào)的難度?！斑@次的規(guī)劃也只是前進(jìn)了一步，更大的亮點在于明確了長三角的定位?！?/p>
“中國國家競爭力的提高，要依賴大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)以及新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，客觀上需要建設(shè)中國進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶。”中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪時說，“長三角地區(qū)具有在高起點上加快發(fā)展的優(yōu)勢和機(jī)遇?！?/p>
“這一跨省市的規(guī)劃制定得不易，落實起來更難”，參與規(guī)劃制定過程的專家們表示，規(guī)劃并未涉及實施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)保障方面的內(nèi)容，國務(wù)院要求發(fā)改委加強(qiáng)對規(guī)劃實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮長江三角洲地區(qū)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，國務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工，加強(qiáng)對規(guī)劃實施的指導(dǎo)，“這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時間檢驗?！?/p>
《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到底會對區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)生什么樣的影響？又會對各地漸起的區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生什么樣的示范效應(yīng)？本刊記者特別采訪了參與規(guī)劃制定工作的相關(guān)官員和專家學(xué)者。
真正的區(qū)域規(guī)劃是空間約束
走進(jìn)陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著的《2050：中國的區(qū)域發(fā)展》銷售告罄。
與這本探討區(qū)域發(fā)展研究命題的學(xué)術(shù)書熱銷相應(yīng)，“十一五”以來，各地掀起了區(qū)域規(guī)劃熱潮。
盡管兩個先行試點的跨省市的區(qū)域規(guī)劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中天水、鄱陽湖生態(tài)區(qū)、圖們江經(jīng)濟(jì)帶、皖江城市帶等，一些地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)“遍地開花”。
如此景象，作為國家級區(qū)域規(guī)劃長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀區(qū)域規(guī)劃專家組組長的陸大道認(rèn)為，這具有一定的客觀原因。
一是各地區(qū)改革開放以來，特別是最近十多年來，各地在經(jīng)濟(jì)實力上，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)限上有了很大的發(fā)展，在本地區(qū)發(fā)展決策方面的能力和權(quán)限提高，“區(qū)域發(fā)展什么，怎么發(fā)展，不發(fā)展什么”成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的核心問題之一；而優(yōu)化環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，先要知道怎么去發(fā)展，需要強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)。
二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速提高，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力和各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系開始形成，以大城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)在國家和地區(qū)發(fā)展中的地位愈來愈得到加強(qiáng)。各地區(qū)逐漸認(rèn)識到，城市群要在全國有實力，必須要一體化。
三是國際化進(jìn)程的加快，中國在客觀上需要建設(shè)國家進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門戶，需要以國際性城市為核心的城市群。隨著中國融入國際經(jīng)濟(jì)的體量越來越強(qiáng)大，必須要有兩三個城市群擔(dān)當(dāng)門戶和樞紐，這客觀上落在珠三角、長三角和京津冀身上。國家發(fā)改委組織進(jìn)行了京津冀和長江三角洲地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的編制，各地區(qū)紛紛效仿，希望成為在這三極之后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極、第五極。
同樣是上述京津冀和長三角區(qū)域規(guī)劃專家組成員的肖金成研究員認(rèn)為，應(yīng)該對熱鬧紛繁的各種規(guī)劃、試驗區(qū)等劃清身份。在他看來，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶等八個規(guī)劃加上珠三角和長三角規(guī)劃才能算作區(qū)域規(guī)劃，而天津濱海新區(qū)、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區(qū)、長株潭一體化應(yīng)該是綜合配套改革試驗區(qū)的范疇，主要是對一些政策先行先試。
“另外，還有一類是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見，比如關(guān)于促進(jìn)西藏、新疆發(fā)展的指導(dǎo)意見，促進(jìn)寧夏、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見，建設(shè)海南國際旅游島的指導(dǎo)意見等”，肖金成認(rèn)為，規(guī)劃是制度性安排，是有明確范圍的，約束力強(qiáng)，而指導(dǎo)意見是不具約束力的?！?/p>
“真正的區(qū)域規(guī)劃既不是發(fā)展也不是改革，應(yīng)該是空間約束，明確規(guī)定哪些能干哪些不能干。只是現(xiàn)在一些區(qū)域規(guī)劃包含了一些改革的內(nèi)容?！毙そ鸪烧f，“現(xiàn)在有一種看法認(rèn)為，國務(wù)院批準(zhǔn)了一個規(guī)劃，這個地區(qū)就成為重點發(fā)展地區(qū)，國家政策資金都會大力支持，可以批很多項目，將來發(fā)展可以不受限制，這純粹是誤讀?！?/p>
瞄準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃文本
在肖金成看來，編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展，吸取過去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓(xùn)。為了更好地實現(xiàn)這個目標(biāo)，跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該由國家來編制。事實上，2005年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，其中一個內(nèi)容明確表示加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制，國家主要編制的范圍是“跨省區(qū)的規(guī)劃，重點城市群的規(guī)劃和重點生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃”。
“有人認(rèn)為搞這么多規(guī)劃，都是重點，不就沒有重點了嗎？實際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容，也有約束的指標(biāo)，是為了科學(xué)合理地發(fā)展?！闭窃谶@個意義上，肖金成認(rèn)為，“‘十二五’應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃，而且多比少好，最好是全覆蓋?！?/p>
值得注意的傾向是，“各地區(qū)在中央做‘工作’，都意在進(jìn)入國家戰(zhàn)略規(guī)劃文本?！标懘蟮捞嵝颜f。
這其中的原因在于“區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國家審批之后，進(jìn)入全國‘十二五’規(guī)劃的文本，成為所謂‘國家戰(zhàn)略’的一部分”。陸大道說。
“什么是國家戰(zhàn)略？”陸大道說，“是這一地區(qū)的發(fā)展在全國大范圍內(nèi)具有重要的引領(lǐng)作用，包括大的支撐作用?，F(xiàn)在的問題是，在各地區(qū)的要求下，把不是國家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國家戰(zhàn)略地區(qū)了?！?/p>
“一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在地區(qū)有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實力，在全國來說，談不上有重要的國家戰(zhàn)略意義，比如長株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶等，應(yīng)該說對本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義，與國家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系，但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用”。在陸大道看來，“現(xiàn)在各地區(qū)提出的國家戰(zhàn)略區(qū)域，在各地區(qū)是重點，具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義，但是不具有全國性的戰(zhàn)略意義?！?/p>
“現(xiàn)在的問題是，一些地區(qū)相互攀比，搞規(guī)劃，通過溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃，再由國務(wù)院批準(zhǔn)通過。有的已經(jīng)批了，有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)入國家戰(zhàn)略。”陸大道指出，“從全國來說，大家都是戰(zhàn)略重點怎么行？戰(zhàn)略重點應(yīng)該是有標(biāo)準(zhǔn)的。”
在國家“十一五”規(guī)劃中，天津濱海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)被納入?！皬摹晃濉膶嵤┻^程中，一些地方認(rèn)為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發(fā)展目標(biāo)凝煉形成規(guī)劃，希望納入國家‘十二五’規(guī)劃中，以謀求有更大發(fā)展?！蓖瑫r，陸大道認(rèn)為，“發(fā)改委5年前就開始編制長三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃，對全國其他地區(qū)有一定示范效應(yīng)。一些地方感覺納入國家目標(biāo)，地位就會上升。在這種背景下，懷揣著進(jìn)入國家戰(zhàn)略夢想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了?！?/p>
“如果把上述規(guī)劃都列入國家‘十二五’規(guī)劃文本，并列起來都成為國家戰(zhàn)略重點，就顯出較多的不協(xié)調(diào)，不能準(zhǔn)確而科學(xué)地體現(xiàn)今后一個時期全國發(fā)展的戰(zhàn)略重點?！弊鳛閲乙?guī)劃專家委員會成員，陸大道認(rèn)為，不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準(zhǔn)或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進(jìn)國家“十二五”規(guī)劃中。
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