利益博弈
如果說上述“戰(zhàn)略地位”之爭(zhēng)，來自區(qū)域的外部，實(shí)際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，上海要建設(shè)世界航運(yùn)中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo)，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)很激烈了。
正因?yàn)榇耍そ鸪山榻B，“在‘十一五’規(guī)劃時(shí)提出，加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，要用五年時(shí)間而不是一年時(shí)間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)提出京津冀、長(zhǎng)三角、成渝、東北四個(gè)跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。結(jié)果，東北因?yàn)樵诖酥皷|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作，而且在國(guó)務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下，用一年時(shí)間完成了。其他的則沒有那么順利。客觀上利益有沖突，認(rèn)識(shí)就很難一致。”
“我知道的情況是，長(zhǎng)三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。”肖金成說，“實(shí)際上，京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大，很難對(duì)接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北，但由于要價(jià)高，河北要不起。另一方面，一些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)大于合作，例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù)，同時(shí)低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù)，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協(xié)調(diào)起來難度不小?！?/p>
“長(zhǎng)三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)體系完整，一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實(shí)際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局；另一方面由于生態(tài)比較脆弱，面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。
但是，陸大道認(rèn)為，盡管在此之前長(zhǎng)三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，但實(shí)際上很難具有協(xié)調(diào)作用。
如何協(xié)調(diào)各方的利益，保障規(guī)劃順利實(shí)施，肖金成認(rèn)為，從產(chǎn)業(yè)來看，更多地要靠市場(chǎng)、靠成本，比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動(dòng)。
“規(guī)劃如何落實(shí)，如何協(xié)調(diào)各方利益，這對(duì)區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題，也是難題，不可能在一個(gè)規(guī)劃里制定得很詳盡?！痹谛そ鸪煽磥?，規(guī)劃的形成有兩種方式，一是各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，各自都讓步；另一種就是規(guī)劃虛化，體現(xiàn)出來就是比較多的“大力加強(qiáng)”之類的語言。
長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃?rùn)?quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少，更大意義在于強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)三角城市群的國(guó)際地位。陸大道說，“從中央政府來看，也不愿意為了規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。會(huì)強(qiáng)調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào)，中央各部門的協(xié)調(diào)?！?/p>
陸大道的希望是，“為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)的一體化發(fā)展，各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行(基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè))管理權(quán)限的調(diào)整?？梢钥紤]由兩省一市有關(guān)部門組成一個(gè)協(xié)調(diào)咨詢委員會(huì)，下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)?！钡?，陸大道擔(dān)心，一些中央部門可能會(huì)認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。
國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補(bǔ)了行政區(qū)規(guī)劃的不足，可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)合作等問題，防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下，資源浪費(fèi)環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國(guó)還是新生事物，撇開流域水利規(guī)劃不論，規(guī)劃的編制和實(shí)施還有待深入研究，特別是需要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的工具，包括體制機(jī)制手段等。
從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來看，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內(nèi)容，董祚繼介紹：主要有三種方式：
一是，由上級(jí)政府出面，組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施；
二是由區(qū)域內(nèi)的同級(jí)政府之間簽訂合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務(wù)，保障規(guī)劃的實(shí)施；
三是由上級(jí)政府通過投資稅收補(bǔ)助等手段，結(jié)合立法、行政管制檢測(cè)評(píng)估等措施，推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。
在董祚繼看來，就我國(guó)最近出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃來說，目前第一和第二種方式未見考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn)，否則規(guī)劃的實(shí)際效果就要打折扣。
土地硬約束
由于目前出臺(tái)的包括長(zhǎng)三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃，主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面，因此，與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議，以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國(guó)土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國(guó)土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。
區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束，更多具有指導(dǎo)性，在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財(cái)政體制、政治體制下，很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為，由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級(jí)，所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話，首先銜接發(fā)展規(guī)劃，其次，在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用，再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制行政區(qū)土地規(guī)劃，確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢(shì)。
具體到長(zhǎng)三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，董祚繼表示，會(huì)先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評(píng)價(jià)。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項(xiàng)目不能上，港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計(jì)劃來看，會(huì)有差別化政策，對(duì)東部集約利用要求高，通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對(duì)重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等，用地規(guī)模嚴(yán)格控制，會(huì)更嚴(yán)格一些，但是增減掛鉤的指標(biāo)會(huì)適當(dāng)多一些，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，內(nèi)涵式發(fā)展。
隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制，肖金成認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點(diǎn)，和國(guó)土規(guī)劃結(jié)合起來編制。
在“十一五”規(guī)劃前期研究的時(shí)候，專家們就提出“十二五”應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃。但是，肖金成指出，由于國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系，和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào)，誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。
據(jù)董祚繼介紹，目前國(guó)土規(guī)劃正在改變編制方式，由發(fā)改委和國(guó)土部共同牽頭，環(huán)保部、住建部、財(cái)政部等參與，明年全國(guó)的國(guó)土規(guī)劃大綱即可出臺(tái)。對(duì)國(guó)家層面的重點(diǎn)區(qū)域，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃，構(gòu)成全國(guó)最高的國(guó)土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國(guó)土規(guī)劃，省區(qū)市的規(guī)劃，一些內(nèi)部重點(diǎn)區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃，這時(shí)土地利用規(guī)劃的依據(jù)會(huì)更充分?！岸壳?，我們是一級(jí)級(jí)往下分解的，被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃。”董祚繼說。
對(duì)于“十一五”期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃，陸大道認(rèn)為，在國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下，功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國(guó)功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善，操作起來依靠計(jì)算機(jī)就自動(dòng)進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，短期內(nèi)會(huì)難以做出方案并得到有效實(shí)施。(記者唐敏)
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