盤(pán)點(diǎn)過(guò)去一年來(lái)的政府采購(gòu)，有不少可圈可點(diǎn)的地方。2006年7月、12月，財(cái)政部在政府采購(gòu)案中兩次敗訴，提出了《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》合理銜接、運(yùn)作中細(xì)化管理的課題；某些部門(mén)在政府采購(gòu)中拒絕國(guó)貨；“政府綠色采購(gòu)制度”實(shí)施……無(wú)一例外引發(fā)了人們對(duì)政府采購(gòu)的高度關(guān)注。2006年10月8日至11日召開(kāi)的十六屆六中全會(huì)明確了“財(cái)政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、支持構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的方向和任務(wù)，使公共財(cái)政改革和政府采購(gòu)成為一段時(shí)間以來(lái)的熱點(diǎn)。
據(jù)報(bào)道，2005年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模已達(dá)2900多億元，如果加上重大工程中的政府采購(gòu)，全國(guó)一年運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行政府采購(gòu)的規(guī)模將達(dá)萬(wàn)億之巨。上萬(wàn)億元的財(cái)政資金如何進(jìn)行政府采購(gòu)，不僅僅是關(guān)系到陽(yáng)光政府的構(gòu)建，而且醫(yī)療衛(wèi)生教育等諸多方面的政府采購(gòu)，直接關(guān)系到每個(gè)人的切身利益。
2007年2月2日，第四屆“中國(guó)經(jīng)濟(jì)展望論壇”題為“發(fā)展與和諧——挑戰(zhàn)、機(jī)遇與對(duì)策”的圓桌討論會(huì)在北京舉行，期間本刊記者就公共財(cái)政改革和政府采購(gòu)方面的一些話題采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。
政府采購(gòu)制度的改革和創(chuàng)新，多涉及體制轉(zhuǎn)軌中的既得利益格局
人民論壇：要在中國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，對(duì)現(xiàn)階段的我國(guó)來(lái)說(shuō)，是個(gè)怎樣的挑戰(zhàn)？
賈 康：十六屆六中全會(huì)第一次明確提出要在中國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這個(gè)概念提出來(lái)以后各個(gè)方面都很關(guān)注。我在20世紀(jì)90年代初期曾赴澳大利亞短期考察，當(dāng)時(shí)澳大利亞就有一個(gè)引以為豪的、認(rèn)為是全世界最高水平的均等化制度，靠的就是轉(zhuǎn)移支付制度框架，有一個(gè)專門(mén)委員會(huì)，決定著按照什么樣的規(guī)則，把可動(dòng)用的轉(zhuǎn)移支付資金自上而下地往下?lián)?，撥到各個(gè)州級(jí)乃至地方，其理念非常清楚，要使澳大利亞國(guó)土上的居民不論在哪個(gè)區(qū)域都能夠享受到大體均等的公共服務(wù)。而我國(guó)，有一些沿海區(qū)域現(xiàn)在發(fā)達(dá)程度較高，也有一批大都市了，但也有不少地廣人稀的地方，顯然我國(guó)要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化這個(gè)歷史任務(wù)，負(fù)擔(dān)要沉重得多，工作要艱巨得多。在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的黃金發(fā)展期到來(lái)的同時(shí)，處理矛盾凸顯期出現(xiàn)的突出問(wèn)題，有重大的意義。對(duì)于研究者、政策相關(guān)制度制定者來(lái)說(shuō)，怎樣理性的、可操作性的制定相關(guān)的具體方案和措施，是一篇大文章，也是一個(gè)需要?jiǎng)討B(tài)漸進(jìn)的歷史過(guò)程。
人民論壇：當(dāng)前政府采購(gòu)面臨什么形勢(shì)？政府采購(gòu)制度如何改革和創(chuàng)新，以消除過(guò)去分散采購(gòu)的弊端？
賈 康：綜合近年來(lái)政府采購(gòu)理論與實(shí)務(wù)的研究，包括全國(guó)人大通過(guò)《政府采購(gòu)法》之后實(shí)際工作中反映的問(wèn)題，關(guān)于政府采購(gòu)制度改革的一些爭(zhēng)議，特別是一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，都是聯(lián)系著既得利益背景的。很多看起來(lái)爭(zhēng)論很激烈的問(wèn)題，實(shí)際上就是因?yàn)楸容^直接地、或者在很大程度上涉及到體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的既得利益格局。因?yàn)橛羞@樣一種既得利益起很大作用的背景，以及在既得利益作用之下對(duì)政府集中采購(gòu)制度運(yùn)行的扭曲，所以我感覺(jué)現(xiàn)在仍有必要對(duì)一些基本觀點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)。
我們要實(shí)行政府采購(gòu)制度的改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機(jī)制上、制度上解決問(wèn)題的新思路新措施，以消除過(guò)去分散采購(gòu)中大量發(fā)生的弊端。焦點(diǎn)與關(guān)鍵就是選擇怎樣的思路，到底是強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)，還是以集中、分散兼顧為名強(qiáng)調(diào)多分散。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是一種機(jī)制之爭(zhēng)，是怎樣來(lái)處理觸動(dòng)既得利益、實(shí)施制度創(chuàng)新的問(wèn)題。如果我們堅(jiān)持政府采購(gòu)制度改革的基本要求，爭(zhēng)取形成一個(gè)合理的制度框架，那么應(yīng)該堅(jiān)持：凡能夠?qū)嵭屑胁少?gòu)的，就不應(yīng)該實(shí)行分散采購(gòu)；凡能夠?qū)嵭姓袠?biāo)方式完成的政府采購(gòu)，就不應(yīng)該考慮非招標(biāo)方式?；谶@個(gè)出發(fā)點(diǎn)，接著是要強(qiáng)調(diào)，集中采購(gòu)，決不是集中之后簡(jiǎn)單地把原來(lái)的方式照用，而是在集中的形式下一定要形成一個(gè)新的機(jī)制——以招標(biāo)投標(biāo)為代表的新的政府采購(gòu)方式。
打破既得利益的阻礙，形成利益多元化格局下能夠順應(yīng)最廣大人民群眾根本利益的協(xié)調(diào)機(jī)制
人民論壇：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集中的政府采購(gòu)方式，是把過(guò)去分散的設(shè)租、尋租變成集中的設(shè)租、尋租。怎么來(lái)理解？在既得利益作祟的情況下，政府采購(gòu)最怕“換湯不換藥”，如何探索完善與創(chuàng)新機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革？
賈 康：政府采購(gòu)最主要的代表形式，就是要引入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則兼容的公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)。政府集中采購(gòu)的招標(biāo)方式如能得到正確的實(shí)行，那么通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中標(biāo)的廠商，可以對(duì)政府“薄利多銷(xiāo)“，而在廠商之間、政府工作人員之間以及廠商和政府工作人員之間交叉制約、相互監(jiān)督之下，權(quán)錢(qián)交易的伎倆無(wú)處藏身。政府集中采購(gòu)最有價(jià)值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開(kāi)、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機(jī)制。如果我們?cè)趯?shí)行集中政府采購(gòu)的時(shí)候，形成了這種機(jī)制，那么，就絕對(duì)不是把原來(lái)多個(gè)分散主體的腐敗行徑變成一個(gè)集中主體的腐敗行徑，而是在這個(gè)過(guò)程中完成了一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的制度創(chuàng)新。
以招標(biāo)投標(biāo)為代表的新的政府采購(gòu)方式，在實(shí)際工作中也不排除有可能發(fā)生扭曲和出現(xiàn)“換湯不換藥“的情形，在既得利益作祟的情況下，確實(shí)在一些地方，把分散變成集中，卻沒(méi)有有效建立公開(kāi)、公平、公正的一套機(jī)制，從而也帶出某些不良案例。這是一個(gè)如何真正建立新機(jī)制的問(wèn)題，而不能成為退回到分散局面的理由。
我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范實(shí)行的招標(biāo)、投標(biāo)，看起來(lái)程序上可能要比過(guò)去分散采購(gòu)時(shí)間長(zhǎng)一些，但要注意到，這種集中招標(biāo)投標(biāo)是放在什么框架下——是放在公共財(cái)政預(yù)算管理的框架下。我們現(xiàn)在已開(kāi)始實(shí)行部門(mén)預(yù)算即綜合預(yù)算，并要把預(yù)算的編制水平進(jìn)一步提高，以后的招標(biāo)采購(gòu)是在預(yù)算有采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃、有一定進(jìn)度安排、有一定資金范圍制約這樣的條件下，循序漸進(jìn)規(guī)范進(jìn)行的。真正做起來(lái)以后，實(shí)際上可以有效地把各預(yù)算單位的采購(gòu)事項(xiàng)合在一起，通過(guò)預(yù)算來(lái)“瞻前顧后”，合理統(tǒng)籌安排。
人民論壇：目前，在利用政府采購(gòu)提供公共服務(wù)方面，有哪些有益探索？
賈 康：有了資金的籌措以后，我們的支出管理和后續(xù)管理機(jī)制怎么辦？過(guò)去很多資金投入以后，在沒(méi)有人精心、上心地管理的情況下，很快就荒廢了。因此必須同時(shí)有管理機(jī)制創(chuàng)新，比如現(xiàn)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的基本公共服務(wù)應(yīng)怎么提供？有一個(gè)思路是，必須把象征政府的職能履行到位，讓他們盡心盡責(zé)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)真正做好——這是個(gè)說(shuō)了幾十年的口號(hào)，跟它配套的想法還是要出錢(qián)養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，但實(shí)際情況反復(fù)證明這不是一個(gè)好的機(jī)制，會(huì)有大量的低效、浪費(fèi)現(xiàn)象產(chǎn)生。
另外一個(gè)思路是，政府出錢(qián)采購(gòu)公共服務(wù)。精簡(jiǎn)之后，政府出錢(qián)不是養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人，而是高效地實(shí)施政府采購(gòu)來(lái)落實(shí)公共服務(wù)的供給。那就需要有一些有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在過(guò)程中發(fā)揮作用，相互競(jìng)爭(zhēng)的廠商通過(guò)政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)取得供應(yīng)商的身份，然后按照政府采購(gòu)的規(guī)則，保質(zhì)保量地把基本公共服務(wù)送到農(nóng)村居民的家里，送到他們的生活環(huán)境里，政府由國(guó)庫(kù)把這個(gè)錢(qián)打到供應(yīng)商的賬戶上。一些地方已經(jīng)在試驗(yàn)。比如說(shuō)江西財(cái)政廳就是采購(gòu)文化下鄉(xiāng)，到鄉(xiāng)里送戲送電影，事先簽好合同，把錢(qián)打給劇團(tuán)。沒(méi)有必要再在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個(gè)文化站，養(yǎng)多少個(gè)人，接受多少政府官員和書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)、整天檢查，等等。
政府采購(gòu)應(yīng)“擴(kuò)權(quán)”：凡履行公共功能的采購(gòu)行為，都應(yīng)納入政府采購(gòu)法規(guī)范圍
人民論壇：在一般人看來(lái)，似乎只有財(cái)政性資金作為來(lái)源的采購(gòu)活動(dòng)才納入政府采購(gòu)制度規(guī)則的覆蓋范圍，以致一個(gè)為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，關(guān)于政府采購(gòu)制度規(guī)則所覆蓋的范圍，應(yīng)該如何認(rèn)定？
賈 康：政府采購(gòu)制度規(guī)則所覆蓋的政府采購(gòu)活動(dòng)范圍，不應(yīng)僅按資金來(lái)源認(rèn)定，而需要按這些項(xiàng)目的功能認(rèn)定。這樣的精神才符合政府采購(gòu)法規(guī)所要完成的調(diào)控要求。凡履行公共功能的采購(gòu)行為，都應(yīng)被這種法規(guī)覆蓋。一個(gè)項(xiàng)目不論是怎樣的資金結(jié)構(gòu)，極而言之，即使沒(méi)有財(cái)政預(yù)算內(nèi)渠道安排一分錢(qián)資金，但只要它是履行政府公共職能，就應(yīng)該納入政府采購(gòu)法規(guī)的覆蓋范圍。
現(xiàn)實(shí)生活中，在很多履行政府公共功能的采購(gòu)支出中，財(cái)政性資金只占其中一部分。不少履行公共功能的項(xiàng)目，或多或少是以其他資金舉辦的，比如說(shuō)，運(yùn)用國(guó)外政府貸款、國(guó)際組織貸款，也有我們國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的配套貸款，或者政策性銀行的貸款等等。甚至也不排除一些捐贈(zèng)資金和一些其他可能渠道的資金，融入這種有公共職能的工程和項(xiàng)目。如果我們認(rèn)定只有財(cái)政性資金作為來(lái)源的采購(gòu)活動(dòng)才能納入政府采購(gòu)制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，不利于在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，很好推行政府采購(gòu)制度改革。
公共預(yù)算改革路線圖日趨清晰，逐步縱深打造陽(yáng)光型公共財(cái)政
人民論壇：把集中招標(biāo)投標(biāo)放在公共財(cái)政預(yù)算管理的框架下，這也就涉及到公共預(yù)算改革問(wèn)題。如何認(rèn)識(shí)其重要意義？請(qǐng)您描繪一下“十一五”公共預(yù)算改革路線圖？
賈 康：公共預(yù)算改革可以為中國(guó)漸進(jìn)改革路徑打開(kāi)進(jìn)一步深化和實(shí)施配套創(chuàng)新的空間。因?yàn)橹袊?guó)的漸進(jìn)改革難度越來(lái)越大，又有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的連環(huán)效應(yīng)，急需要尋找一個(gè)合適的突破口。
從1998年中央明確提出建立公共財(cái)政框架以來(lái)，拉開(kāi)了全國(guó)公共預(yù)算改革的大幕，公共預(yù)算改革作為建立公共財(cái)政框架的一個(gè)重要內(nèi)容，已經(jīng)取得了一定成效，目前改革路線日益清晰，并正在逐步向縱深方向突破。近年來(lái)，我國(guó)已陸續(xù)啟動(dòng)和推進(jìn)了各項(xiàng)有關(guān)改革，如部門(mén)預(yù)算制度（即綜合預(yù)算制度）、國(guó)庫(kù)集中收付（單一賬戶）制度、以集中采購(gòu)為特征的政府采購(gòu)制度、消除公權(quán)扭曲利益動(dòng)因的“收支兩條線”制度、政府收支分類(lèi)改革以及財(cái)政績(jī)效評(píng)估等。與此同時(shí)，也在推行一系列與預(yù)算管理改革相配套、呼應(yīng)的重大改革，包括“分稅制”財(cái)政體制改革在省以下的深化落實(shí)，清理、整頓預(yù)算外資金和非稅收入的改革，等等。
“十一五”期間，我國(guó)公共預(yù)算管理改革將在公共財(cái)政導(dǎo)向下，沿著已經(jīng)確定的框架進(jìn)一步鞏固和深入，同時(shí)要加強(qiáng)重點(diǎn)配套改革的推進(jìn)，進(jìn)一步打造陽(yáng)光型公共財(cái)政。
比如，推行部門(mén)預(yù)算改革的作用和意義是非常明顯的，有助于在公共財(cái)政導(dǎo)向下，對(duì)公共資源盡可能地進(jìn)行合理、科學(xué)的配置，從而為公眾謀取最大利益。近年來(lái)這一改革越來(lái)越明顯地遇到了既得利益的阻礙，“十一五”期間如何有效打破這種阻礙，形成利益多元化格局下能夠順應(yīng)最廣大人民群眾根本利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，將是具有挑戰(zhàn)性的重大課題。（曾金勝）
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