“雖然立法的詳細(xì)情況我不了解，但我們電監(jiān)會既然派出了同志參加，就一定會從我們的角度來爭取更多的內(nèi)容，”國家電力監(jiān)管委員會政策法規(guī)處吳姜宏處長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，雖然電監(jiān)會的監(jiān)督管理工作可能會與能源法沒有什么干系，但他們依然對這項(xiàng)工作表示重視。
1月26日，狗年到來的前三天，國家發(fā)展和改革委員會(下稱發(fā)改委)透露，能源法起草組已經(jīng)成立，我國能源法起草工作拉開序幕。
據(jù)了解，跨部門的能源法起草組，由發(fā)改委主任、國家能源辦主任馬凱擔(dān)任組長，國家能源辦、發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國土資源部、科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國務(wù)院國資委、環(huán)?？偩?、安監(jiān)總局、電監(jiān)會、全國人大財(cái)經(jīng)委、全國人大環(huán)資委和中編辦共15家單位為起草組成員單位，參與起草工作。
而在剛剛面世的“十一五”規(guī)劃建議中，全文近20處提到“能源”，在“加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”題目下的627個字中居然有長達(dá)223個字是對能源的描述，就足以說明問題。
“事實(shí)上，中國在能源立法上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后的。”中國法學(xué)會能源法研究會會長葉榮泗告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
危機(jī)生法 法解危機(jī)
回顧歷史，幾乎所有發(fā)達(dá)國家關(guān)于能源立法的工作都是源于三十年前的那場石油危機(jī)。
20世紀(jì)70年代，由于一系列政治事件和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)生了世界范圍內(nèi)的石油危機(jī)，世界能源供應(yīng)形勢空前緊張。
有效合理地使用有限的能源，壓縮石油消費(fèi)，成為當(dāng)時各國最緊迫的問題，促使各國開始能源立法的進(jìn)程。1974年法國制定《省能法》，1976年英國頒布《能源法》，1978年美國頒布了《國家能源政策法》，日本于1979年頒布《能源使用合理化法律》。這些法規(guī)的頒布，對緩解能源危機(jī)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極的作用。
“自1993年中國成為石油凈進(jìn)口國之后，我國對外石油依存度由1995年的7.6%上升到2000年的33.8%。到2020年，石油消費(fèi)量最少也要4.5億噸，屆時我國的對外石油依存度最少也要達(dá)到60%，這使得中國的石油安全問題變得十分突出”，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰這樣闡釋。
目前，我國已經(jīng)成為世界第二大能源生產(chǎn)和消費(fèi)國，但還缺少全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、總體調(diào)整能源關(guān)系和活動的能源基本法。
葉榮泗介紹說，改革開放以來，特別是“九五”以來，我國的能源立法得到長足的進(jìn)步?！睹禾糠ā?、《電力法》、《節(jié)約能源法》等法律以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺，2005年初全國人大常委會又通過了《可再生能源法》。
在愈發(fā)緊張的國際能源環(huán)境下，國家的能源戰(zhàn)略顯得尤為重要。
而2005年8月，美國剛剛通過的新的能源法—《能源政策法2005》，多達(dá)一千七百多頁，內(nèi)容龐雜，可以說是建立了能源法立法史上一個新的記錄。
“美國新出臺的這部法律，可以說對我國政府的觸動比較大，”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部馮飛副部長告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“這也是我國加快《能源法》制定的一個比較重要的原因?！?/p>
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，美國的這部《能源政策法》，不但內(nèi)容非常充足，而且可操作性強(qiáng)，將各項(xiàng)政策目標(biāo)盡可能量化，同時還制定具體的財(cái)稅措施、管理程序和獎懲辦法以利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
“而我國已頒布的法律都是原則性強(qiáng)而可操作性差，可以預(yù)見，《能源法》的制定目標(biāo)將會更側(cè)重于操作，但是內(nèi)容可能不會如美國的《能源政策法》般龐雜，會集中在一些比較重要的領(lǐng)域?！瘪T飛告訴記者。
“長期以來，我國過分倚重對能源和資源的政策調(diào)整，忽視用長期穩(wěn)定的法律進(jìn)行調(diào)整，而政策調(diào)整具有易變性、不穩(wěn)定性和短期性，并且往往缺乏國家強(qiáng)制力的保障，容易被人忽視，得不到很好的落實(shí)。制定能源戰(zhàn)略也非常重要，但能源戰(zhàn)略在體現(xiàn)國家意志和國家強(qiáng)制力方面地位不夠，因此也需要制定能源法來加以保障。我國雖然已經(jīng)頒不了一些能源單行法，但是也需要基本法”， 葉榮泗表述到。
“基本法解決共性和共通的、戰(zhàn)略性的、根本性的、長遠(yuǎn)性的問題，解決中央和地方的利益協(xié)調(diào)問題?；痉ê蛦涡蟹梢云叫卸唤徊?，可以結(jié)合起來。現(xiàn)在制定能源基本法還可以應(yīng)對愈來愈復(fù)雜的全球能源形勢，有利于消除其他國家拋出的‘中國威脅論’等疑慮，對外樹立科學(xué)發(fā)展的良好形象?！?/p>
“到目前為止，國內(nèi)還沒有一所大學(xué)有專門研究能源法的系所?，F(xiàn)在可以找到的有關(guān)能源法規(guī)的論作僅有一本，國內(nèi)研究能源法的專家寥寥無幾”，國家發(fā)改委能源局局長徐錠明在不久前的一次會議上不無抱怨的說。
實(shí)際上，據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，國內(nèi)的大學(xué)中只有清華大學(xué)設(shè)有環(huán)境、資源與能源法研究中心，而其他各名校的類似研究機(jī)構(gòu)都是在類似“環(huán)境法研究所”的機(jī)構(gòu)中設(shè)置一些與能源相關(guān)的研究方向。
已經(jīng)出現(xiàn)端倪的能源危機(jī)快馬加鞭襲來之時，我國關(guān)于能源法研究的人才卻顯得有些貧乏，也許這也正是國家召集十余個部委開“大”會研究的原因。
法律“可操作性”的前車之鑒
那么，將要出臺的能源法將有哪些突破呢？
日前，國家能源辦副主任馬富才在“中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會成立大會”上說：“能源法將涵蓋能源資源勘探、研究開發(fā)、生產(chǎn)運(yùn)輸、貿(mào)易與消費(fèi)、利用與節(jié)約、對外合作、能源安全與監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)。”
馬富才說，《能源法》將建立能源節(jié)約和綜合利用、提高能源利用效率的法律規(guī)范，明確有關(guān)能源政策，建立能源安全與應(yīng)急體系的法律制度，規(guī)范能源對外合作行為，以實(shí)現(xiàn)保障能源供給、促進(jìn)能源開發(fā)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、維護(hù)能源安全、規(guī)范資源利用，加強(qiáng)能源合作。
顯然，我國目前的有關(guān)能源的法規(guī)是不能適應(yīng)的。
實(shí)際上有關(guān)能源的法規(guī)制定工作，在改革開放以后的中國從來沒有停止過。1983年9月1日水利電力部發(fā)布《全國供用電規(guī)則》，1986年1月12日國務(wù)院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，1986年10月29日國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，1987年9月15日國務(wù)院發(fā)布《電力設(shè)施保護(hù)條例》，近年，《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》等法律以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)相繼出臺，而《可再生能源法》也是最近剛剛出臺的。
但是，由于涉及能源的法規(guī)牽扯面相對較大，其中的內(nèi)容又長于原則短于操作，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中愈發(fā)顯得無法起到必要的協(xié)調(diào)與監(jiān)控作用。
“《節(jié)約能源法》規(guī)定的一些法律條款過于原則，可操作性差，監(jiān)督體系不完善，盡管部分省市建立了節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但由于《節(jié)能法》中未能對節(jié)能監(jiān)督做出關(guān)門規(guī)定，也沒有明確省市節(jié)能監(jiān)查中心等現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的法律地位，因此從總體上看，大部分地區(qū)沒有建立節(jié)能執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一些《節(jié)能法》條款內(nèi)容貫徹落實(shí)不到位或未貫徹執(zhí)行，有法不依的現(xiàn)象依然存在?！?國家發(fā)改委環(huán)境和資源綜合利用司節(jié)能處處長徐志強(qiáng)在總結(jié)近年《節(jié)能法》實(shí)施情況時這樣表述。
“為什么過于原則？一個十分重要的原因是在具有操作性的條款上，各部門缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，導(dǎo)致長期扯皮而不能出臺，最后半途而廢。”葉榮泗針對此事說。
而現(xiàn)行法律的實(shí)施不力也是普遍問題，能源法律也概莫能外。去年被媒體熱炒的“能源警察尷尬事件”就很明顯的點(diǎn)出了這種問題。執(zhí)法部門職能不明確，管理松散，執(zhí)法工作具體條款規(guī)定的模糊和缺失實(shí)際上已經(jīng)把一個法律變成了一個指導(dǎo)性文件，效力極大削弱。
目前十五部委的聯(lián)合立法，也許可以帶來更和諧的協(xié)調(diào)效果，從而孕育出空前“標(biāo)致”的法律。但值得擔(dān)心是，各部門的協(xié)調(diào)工作是否有那么柔滑如絲，從而影響立法工作的進(jìn)度，或者等來的又是一部“原則法”。
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