編輯絮語：在四大國有銀行改制上市進(jìn)程明顯加快之際，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也將提上議事日程。
在國內(nèi)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的市場化程度明顯提高之后，政策性金融機(jī)構(gòu)逐步退出，而將更多亟需充實(shí)的金融服務(wù)功能建立并完善起來，是金融體系再造的必然步驟。
通過記者的采訪，我們看到：繼續(xù)堅(jiān)持與四大行改革相一致的“一行一策”的基本方針，各行根據(jù)自身特點(diǎn)，同時(shí)又按照開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式進(jìn)行設(shè)計(jì)的思路已經(jīng)隔簾可現(xiàn)。
種種跡象表明，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行等3家政策性銀行的改革即將在2006年開始。
據(jù)中國社科院金融研究中心副主任王松奇2月16日透露，3家政策性銀行改革方案的初步設(shè)計(jì)系由中央銀行研究局人員參與，在行長周小川的親自指揮下完成的。
據(jù)王松奇說，到目前為止，3家政策性銀行改革初步方案出爐順序是中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。
據(jù)悉，3家政策性銀行的所謂“一行一策”的個(gè)性化改革方案均已由人民銀行報(bào)到了國務(wù)院。
中國進(jìn)出口銀行董事長、行長李若谷今年初表示，由國務(wù)院相關(guān)部委研究推動(dòng)的進(jìn)出口銀行改革方案仍在積極探討當(dāng)中?，F(xiàn)在大體上的認(rèn)識比較一致，但還有一些細(xì)節(jié)需要理解和溝通，爭取在2006年上半年之內(nèi)推出。
重新定位
箭在弦上，3家政策性銀行將推出怎樣的改革方案為人們所好奇。因?qū)Ψ桨覆扇×藝?yán)格保密措施，外界對其只能猜測和推斷。記者曾致電中國進(jìn)出口銀行新聞處詢問，相關(guān)人士只是表示“還沒有具體方案的消息”。
王松奇推斷，3家政策性銀行盡管在功能定位、業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品服務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在這樣那樣的差異，并且，改革方案也將采取所謂的“一行一策”，但可以肯定的是，它們面臨的改革內(nèi)容和目標(biāo)卻有相當(dāng)多的共通之處。
其一，矯正決策層和業(yè)界人士對政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解：即按國家指令開展業(yè)務(wù)，虧損由國家兜底。將3家政策性銀行統(tǒng)統(tǒng)定義為國務(wù)院直屬、以落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策為目標(biāo)的具有開發(fā)型功能的國有金融機(jī)構(gòu)。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)范圍將大幅放寬。
其二，補(bǔ)充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過低的問題，因此，新方案一定要包括多渠道充實(shí)資本金并建立長效、可持續(xù)的資本金補(bǔ)足機(jī)制方面的內(nèi)容。
從目前中國狀況說，既然確定了“純國有血統(tǒng)”不變，那么，資本金的補(bǔ)充渠道只能由財(cái)政注資、匯金公司注資以及在國內(nèi)外市場發(fā)債券這三個(gè)方面構(gòu)成。
其三，不良資產(chǎn)處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國家開發(fā)銀行發(fā)放了大量的10年、20年以上期限的貸款。因此，風(fēng)險(xiǎn)暴露還需要一個(gè)較長的時(shí)間過程。從現(xiàn)在看，其資產(chǎn)的不良率只有2％左右，其狀況要優(yōu)于許多國內(nèi)一流的商業(yè)銀行。
但農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行卻都面臨著一個(gè)共同的問題，即如何處置表內(nèi)不良貸款。進(jìn)出口銀行不良貸款的規(guī)模估計(jì)不足百億元人民幣。而農(nóng)發(fā)行由于體制、政策等原因所造成的不良貸款總額肯定要高得多。
在不良資產(chǎn)的處置方式設(shè)計(jì)中有一個(gè)邏輯前提，即作為國務(wù)院直屬的政策性銀行由于指令性任務(wù)和安定團(tuán)結(jié)目的而造成的純粹政策性虧損，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)認(rèn)賬并給予相應(yīng)解決；而由于政策性銀行本身經(jīng)營管理不善造成的貸款損失，則應(yīng)當(dāng)由今后的經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)撥備的方式進(jìn)行抵補(bǔ)。
由國有糧食購銷企業(yè)賴賬所造成的農(nóng)發(fā)行的巨額貸款損失，還可采取和地方政府談判，用債轉(zhuǎn)股的方式，以糧食購銷企業(yè)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)抵股的辦法來解決，如此等等。一旦確定了不良資產(chǎn)的處置辦法，就應(yīng)該根據(jù)處理數(shù)額的難度確定計(jì)劃完成期限，如2年、3年、5年，等等。
其四，治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制改革。一旦以開發(fā)性銀行對3家政策性銀行進(jìn)行定位，這3家銀行的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。
除了成立董事會、監(jiān)事會或引入獨(dú)立董事制度外，其高級管理層也應(yīng)當(dāng)按照委托代理關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，并對一些問題進(jìn)行相應(yīng)的思考，如董事長和行長是分設(shè)還是一人兼任；副行長由董事長、行長提名還是上級組織部門直接委派任命；管理團(tuán)隊(duì)的報(bào)酬水平可否與業(yè)績相應(yīng)掛鉤；經(jīng)營管理的問責(zé)制度如何設(shè)計(jì)，等等。
其五，運(yùn)行模式。既然開發(fā)性銀行在功能上具有完成政府政策目標(biāo)和依賴市場開拓業(yè)務(wù)這種雙重特性，那么，開發(fā)性銀行在財(cái)務(wù)管理和考核上也理應(yīng)采取分賬管理方式。分別設(shè)立指令性賬戶和指導(dǎo)性賬戶也不失為一種解決辦法。
指令性賬戶用于記錄反映完成國家政策性任務(wù)目標(biāo)的資金、財(cái)務(wù)狀況，指導(dǎo)性賬戶則用來記錄和反映配合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項(xiàng)自營性、開發(fā)性項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)信息。一旦設(shè)立了指令性和指導(dǎo)性兩類賬戶，3家開發(fā)性銀行的資金來源、運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)管主體等各個(gè)方面都會發(fā)生新的變化。
從邏輯上說，兩個(gè)賬戶之間必定要設(shè)立隔離機(jī)制，這種機(jī)制也會對3家開發(fā)性銀行的組織管理體制、實(shí)際業(yè)務(wù)流程、經(jīng)營管理力量配備、形成差別約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等帶來一系列的影響。
國家賬戶與商業(yè)賬戶
周小川去年就曾經(jīng)表示，政策性銀行要向綜合型開發(fā)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。對此，中國人民銀行研究局副局長張濤解釋，綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)是一種介于商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)之間的制度安排。它主要利用市場化手段，按照商業(yè)性金融規(guī)律運(yùn)作，在機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向服務(wù)。
他分析說，政策性金融機(jī)構(gòu)著眼于社會效應(yīng)，不追求自身業(yè)績，強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政性補(bǔ)貼；而綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)更多地強(qiáng)調(diào)商業(yè)原則，通過制度建設(shè)、市場建設(shè)和保持經(jīng)營可持續(xù)，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。
從某種意義上說，綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)仍具有部分政策性屬性，但相對于傳統(tǒng)意義上的政策性金融機(jī)構(gòu)，綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)向市場化方向邁進(jìn)了一大步。
二者的主要區(qū)別在于傳統(tǒng)政策性機(jī)構(gòu)（銀行）強(qiáng)調(diào)按照國家指令辦業(yè)務(wù)，然后國家兜底。綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)則強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，市場化運(yùn)作，商業(yè)上可持續(xù)。綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的政策性屬性主要體現(xiàn)在國家賬戶上。
建設(shè)綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)也反映了近年來國外政策性機(jī)構(gòu)（特別是銀行）的發(fā)展歷程。國際經(jīng)驗(yàn)表明，作為特定歷史階段的產(chǎn)物，政策性機(jī)構(gòu)對20世紀(jì)戰(zhàn)后50年代特殊時(shí)期經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，起到了積極和重要的作用。
在其后半個(gè)多世紀(jì)的和平年代里，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟，政策性機(jī)構(gòu)大規(guī)模持續(xù)存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在。到20世紀(jì)80年代，各國政策性機(jī)構(gòu)紛紛轉(zhuǎn)型，有的業(yè)務(wù)收縮，有的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，或商業(yè)化，或綜合開發(fā)。而定位于綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，開展部分政策性金融和大量商業(yè)性金融服務(wù)在內(nèi)的綜合性業(yè)務(wù)，成為國際上政策性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型和改革的主流。
全新的業(yè)務(wù)空間
1994年，3家政策性銀行相繼成立。當(dāng)時(shí)的主要目的是，“實(shí)行政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題”。之后，3家政策性銀行承擔(dān)了從工、農(nóng)、中、建4家國有商業(yè)銀行分離出來的政策性業(yè)務(wù)。
專業(yè)人士指出，3家政策性銀行對實(shí)現(xiàn)國有專業(yè)銀行向現(xiàn)代商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變、支持國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)機(jī)電產(chǎn)品出口和支持國家糧食收購都發(fā)揮了重要作用。
如今，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷進(jìn)步，市場機(jī)制的日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務(wù)也隨之完成。
政策性銀行的傳統(tǒng)作用，即依靠國家資源提供政策性信貸資金，逐漸受到質(zhì)疑。從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型是勢在必行的。
專家分析說，首先，就財(cái)政環(huán)境而言，經(jīng)過多年的努力，我國國家財(cái)政的規(guī)模有了長足進(jìn)步。財(cái)政支出對GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執(zhí)政能力，要求政府角色的轉(zhuǎn)換和改善，特別是穩(wěn)健的財(cái)政政策的實(shí)施，將使今后一段時(shí)期大幅度擴(kuò)展財(cái)政規(guī)模的余地不大，特別是財(cái)政對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接投入，會受到相當(dāng)大的限制。
如果再考慮到各種隱含債務(wù)，國家財(cái)政繼續(xù)直接對政策性金融提供大規(guī)模資金的空間相對縮小。我國政策性銀行必須更緊密地與市場結(jié)合，成為按市場規(guī)范操作的、可持續(xù)運(yùn)作并滿足市場需求的新型金融機(jī)構(gòu)。
其次，就金融環(huán)境而言，我國國民經(jīng)濟(jì)的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國M2與GDP之比已達(dá)185.3%，遠(yuǎn)高于世界主要經(jīng)濟(jì)體的同期水平?？紤]到國內(nèi)居民較強(qiáng)的儲蓄傾向，預(yù)計(jì)今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，M2與GDP之比仍將繼續(xù)在高位運(yùn)行。
因此，市場本身有能力提供充分的流動(dòng)性，成為政策性銀行開展開發(fā)性金融服務(wù)的長期和穩(wěn)定的資金來源。政策性銀行市場化經(jīng)營的條件正日益成熟。不僅如此，政策性銀行的轉(zhuǎn)型，有助于我國金融結(jié)構(gòu)的改善，包括解決我國金融市場長期信用機(jī)構(gòu)缺位等問題。
同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要因素。因?yàn)檫^去需要政策性金融大力支持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已成為成熟的商業(yè)競爭性行業(yè)，政策性金融的作用已經(jīng)大為減弱。
同時(shí)，隨著對外開放和資本市場的發(fā)展，國內(nèi)對資本利用的手段和技術(shù)都有較大改善。中長期商業(yè)性資金將更容易、更安全地進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)電產(chǎn)品領(lǐng)域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進(jìn)出口行，需要重新調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。
張濤認(rèn)為，當(dāng)前市場建設(shè)和制度建設(shè)中存在許多期限較長的、能促進(jìn)短缺行業(yè)長期發(fā)展的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目利用商業(yè)方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國開發(fā)性金融業(yè)務(wù)的重點(diǎn)。
主要包括：基礎(chǔ)物質(zhì)瓶頸及配套領(lǐng)域，包括能源、運(yùn)輸、材料、農(nóng)林、水利，以及軍工、高科技等領(lǐng)域；社會瓶頸領(lǐng)域，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、中小企業(yè)、西部開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興、縣域經(jīng)濟(jì)等方方面面。
此間觀察家指出，黨的“十六大”提出要充分利用國際、國內(nèi)兩個(gè)市場，十六屆三中全會指出要繼續(xù)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，這為新型開發(fā)性金融開辟了前景。長期以來，我國對“走出去”戰(zhàn)略的支持主要集中在擴(kuò)大機(jī)電出口上，對如何到
國外開發(fā)戰(zhàn)略性資源，如何支持國內(nèi)企業(yè)參與國際競爭，缺乏足夠的金融支持。
我國企業(yè)在“走出去”的過程中，需要防范國際政治風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)的有效工具；需要貨幣互換、外匯期貨、期權(quán)交易、國際資產(chǎn)并購和重組等一系列專業(yè)服務(wù)；需要幫助企業(yè)培養(yǎng)對外投資的專門人才。
3家銀行的3本“經(jīng)”
在外部建設(shè)制度安排的同時(shí)，目前3家政策性銀行自身應(yīng)該如何努力，盡快向合格的綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型呢？
專家指出，首先，應(yīng)建立現(xiàn)代銀行制度，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。要適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略和改革的需要，在沒有市場的地方培育和建設(shè)市場，為商業(yè)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。
同時(shí)，在市場發(fā)育成熟的地方，按照商業(yè)方式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強(qiáng)市場信心，參與市場競爭。
其次，應(yīng)努力開拓市場，支持產(chǎn)品創(chuàng)新?？梢愿鶕?jù)自身的比較優(yōu)勢，選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，開展商業(yè)銀行業(yè)務(wù)、投資銀行業(yè)務(wù)和國際銀行業(yè)務(wù)。在籌資方式方面，也可以在傳統(tǒng)的與政府信用相結(jié)合的債券融資之外，尋求新的資金來源。如條件成熟，也可考慮吸收企業(yè)和居民儲蓄。
最后，3家政策性銀行應(yīng)量身定做，分別制定改革方案，有目的、有步驟、分階段實(shí)施。其中，國開行和進(jìn)出口行應(yīng)在努力開拓國內(nèi)市場的同時(shí)，積極配合實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。農(nóng)發(fā)行則應(yīng)加快內(nèi)部改革，優(yōu)化組織體系，推進(jìn)人事、分配制度改革，淡化行政色彩，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，支持實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融發(fā)展的總體戰(zhàn)略。
10年前，我國機(jī)電產(chǎn)品出口占全部出口的比例只有26.4％，需要進(jìn)出口銀行的信貸支持。到2004年，隨著技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，我國出口總額已占世界第三位，機(jī)電產(chǎn)品出口額占全部出口額的比例達(dá)到54.5％，我國機(jī)電產(chǎn)品在國際市場上的競爭力增強(qiáng)，要求政策性金融支持的基礎(chǔ)已不復(fù)存在。
李若谷自去年上任中國進(jìn)出口銀行董事長、行長以來，進(jìn)出口銀行開始在金融領(lǐng)域嶄露頭角。原來只有出口信貸業(yè)務(wù)的進(jìn)出口銀行，也開始開展進(jìn)口信貸業(yè)務(wù)；原來偏重于機(jī)電產(chǎn)品出口的信貸業(yè)務(wù)，開始全方位拓展。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年以來，進(jìn)出口銀行共批準(zhǔn)各類貸款1467.67億元，發(fā)放貸款1047.68億元，分別比上年同期增長76.69%和76.1%。上述貸款共支持了376.26億美元的機(jī)電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品出口以及對外承包工程項(xiàng)目和境外投資項(xiàng)目。
10年前，煤炭、石油、天然氣、電力等能源領(lǐng)域尚未向市場開放，這些領(lǐng)域的融資活動(dòng)被認(rèn)為是非商業(yè)性業(yè)務(wù)，需要國家開發(fā)銀行提供政策性貸款支持?，F(xiàn)在，除煤炭外，電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊等行業(yè)已成為商業(yè)銀行搶著貸款的熱門行業(yè)。
對國家開發(fā)銀行來說，開發(fā)型金融已經(jīng)不陌生，因?yàn)殚_發(fā)銀行已經(jīng)提前在實(shí)踐開發(fā)型金融。國家開發(fā)銀行行長陳元此前指出，從世界性的發(fā)展趨勢看，開發(fā)性金融一般經(jīng)歷3個(gè)發(fā)展階段：第一階段是政策性金融初級階段，開發(fā)性金融作為政府財(cái)政的延伸，以財(cái)政性手段彌補(bǔ)市場失靈。第二階段是制度建設(shè)階段，也是機(jī)構(gòu)拉動(dòng)階段。開發(fā)性金融以國家信用參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，推動(dòng)市場建設(shè)和制度建設(shè)。
第三階段是作為市場主體參與運(yùn)行。隨著市場的充分發(fā)育，各類制度不斷完善，國家信用與金融運(yùn)行分離，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行完全納入市場的軌道、框架，開發(fā)性金融也就完成基礎(chǔ)制度建設(shè)的任務(wù)，作為市場主體參與運(yùn)行。目前，開發(fā)銀行已走過政策性金融初級階段，正處于制度建設(shè)階段。
2005年，開行與有關(guān)部委和省市自治區(qū)政府簽訂了20多個(gè)開發(fā)性金融合作協(xié)議。去年，不僅國家確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中60%的項(xiàng)目得到了開行的融資支持，而且開行信貸總額90%以上的資金投向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸領(lǐng)域，其中近2/3的貸款余額集中在煤電油運(yùn)行業(yè)。
2005年前9個(gè)月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，開行在中西部地區(qū)貸款余額占比達(dá)52%，并向東北老工業(yè)基地發(fā)放貸款497億元，支持了遼寧棚戶區(qū)改造、沈陽鐵西區(qū)搬遷等重點(diǎn)項(xiàng)目。在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中，開行無疑扮演了舉足輕重的角色。（國際金融報(bào)記者 李衛(wèi)玲）
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