“中央轉(zhuǎn)移支付，就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時(shí)候水流到地方就沒有了?！?/em>
——國家審計(jì)署審計(jì)長李金華
6月27日下午，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華向十屆全國人大常委會(huì)第22次會(huì)議作《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡稱《審計(jì)報(bào)告》）。
《審計(jì)報(bào)告》顯示，在對20個(gè)?。▍^(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：去年，這些?。▍^(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%。
按照報(bào)告中公開的數(shù)字，也就是說中央實(shí)際補(bǔ)助中有近4300億元未納入?。▍^(qū)、市）本級(jí)預(yù)算中。
李金華表示，由于年初預(yù)算編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大，未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督。
另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元。
近年來，隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的不斷增長，轉(zhuǎn)移支付的“不透明”狀態(tài)，日益引起社會(huì)關(guān)注甚至質(zhì)疑。
“不透明”是“跑部進(jìn)錢”的罪魁禍?zhǔn)?/strong>
2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。
“中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，外人一概不清楚。”北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)說。
劉劍文表示，在轉(zhuǎn)移支付“不透明”的情況下，就比較容易出現(xiàn)尋租行為，也會(huì)滋生腐敗，包括貪污受賄。此外，資金的使用效率也值得懷疑，無法保障資金能得到最大限度地使用。
也正是由于轉(zhuǎn)移支付的審批過程透明度低、公開性不夠，“跑部進(jìn)錢”之風(fēng)愈演愈烈。
“有的地方為了一個(gè)項(xiàng)目、一件事情，不停地往北京跑。省長跑，副省長跑，下面的人也跑。有的時(shí)候如開會(huì)期間，很多地方廳局長都集中到北京來。這一方面影響了政府機(jī)關(guān)的廉潔，另一方面也增加了行政成本?！眹覍徲?jì)署審計(jì)長李金華曾公開批評(píng)說。
全國人大常委會(huì)副委員長成思危也曾笑稱，“我曾經(jīng)說過，中秋節(jié)前北京堵車很嚴(yán)重，都是送月餅的。什么時(shí)候中秋節(jié)前北京不堵車了，我們的政府工作可能就好多了?！?/p>
就在6月27日審計(jì)報(bào)告發(fā)布當(dāng)日，也有人大常委會(huì)委員表示，現(xiàn)在各地方往發(fā)改委、財(cái)政、科技、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門跑項(xiàng)目的情況越來越嚴(yán)重，“根源就在于目前不夠完善的轉(zhuǎn)移支付制度”。
根據(jù)《審計(jì)報(bào)告》顯示，2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。對此，李金華表示，這種由中央主管部門對口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。
“這些資金是否經(jīng)過審計(jì)，是否列入預(yù)算，并不透明！這樣的情況下怎樣可能保證分配公平、財(cái)政均等化呢？不可能的事情！”劉劍文教授評(píng)價(jià)說。
事實(shí)上，除資金分配不透明外，專項(xiàng)資金的使用狀況也同樣令人堪憂。
“地方不管項(xiàng)目最終能否建成，只管向中央爭取到錢。而中央的目標(biāo)也是在分這塊錢。對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況沒有過多考慮或考慮很少?！睂徲?jì)署財(cái)政審計(jì)司司長侯凱說。
李金華更是明確指出，轉(zhuǎn)移支付過程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項(xiàng)資金。而政府效能的評(píng)估現(xiàn)在也還沒有一個(gè)明確標(biāo)準(zhǔn)，這樣就出現(xiàn)了在轉(zhuǎn)移支付中不計(jì)成本去花錢的現(xiàn)象。
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也混亂
2005年按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)，涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬元。
近年來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付逐年增加。去年，中央財(cái)政安排對地方稅收返還和補(bǔ)助支出已達(dá)到11484.02億元，占中央財(cái)政總支出的57%，地方財(cái)政支出的45%。
“1.2萬億啊！這筆資金管好用好，對中央財(cái)政及地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，意義都很重大！” 審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司司長候凱感嘆說。
李金華認(rèn)為，要對地方進(jìn)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，首先就必須把中央和地方的事權(quán)劃得非常清楚，“目前中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目內(nèi)容重復(fù)，加上中央財(cái)政統(tǒng)得過細(xì)，在預(yù)算管理級(jí)次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用?！?/p>
《審計(jì)報(bào)告》也顯示，目前部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散，參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元。
而按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項(xiàng)目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬元。
“十萬元以下的項(xiàng)目也需要國家批嗎？”有專家發(fā)出了這樣的疑問。
轉(zhuǎn)移支付透明化的解決之道
目前依據(jù)的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》只是一個(gè)部委規(guī)章，其權(quán)威性、科學(xué)性常常受到各方質(zhì)疑；是重新立法還是加強(qiáng)監(jiān)管，學(xué)者和專家看法并不統(tǒng)一。
“由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性等原因，致使我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，中央財(cái)政調(diào)控權(quán)沒有充分發(fā)揮均等化功能?！?財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
自1994年實(shí)行分稅制以來，為了平衡中央和地方政府的財(cái)力，轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)非常明確，即將財(cái)政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。
盡管對于轉(zhuǎn)移支付作了許多明確規(guī)定，但是對于轉(zhuǎn)移支付的申請、使用、監(jiān)管及責(zé)任承擔(dān)等問題并沒有嚴(yán)格的法律規(guī)范，目前的轉(zhuǎn)移支付主要通過《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來管理。其部委規(guī)章的性質(zhì)也遭到了多方質(zhì)疑，認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有專門的法律予以規(guī)定。
“理想的設(shè)計(jì)自然是首先明確中央和地方的事權(quán)，然后確定各級(jí)政府的財(cái)政收支，在明確收入和支出差額的基礎(chǔ)上，由中央補(bǔ)足差額?！碧K明說。不過在蘇明看來，要想把這個(gè)設(shè)計(jì)付諸到實(shí)際操作中很難，涉及到多方利益。
“由于缺乏明確的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，因此無法確定各級(jí)政府間的職責(zé)。要想規(guī)劃財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，首先要確定各級(jí)政府的公共職能。”劉劍文教授也表達(dá)了同樣看法。
“這就涉及到另一部立法《財(cái)政收支劃分法》，可以考慮由國務(wù)院立法；在單獨(dú)立法還不可能實(shí)現(xiàn)的情況下，也可以考慮在其他立法中加入財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的內(nèi)容?！眲ξ慕淌谡f。
蘇明則表示，“在大的改革還不能發(fā)生的情況下，現(xiàn)在要做的是提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，在管理上下大功夫，把分散的管理模式變成集中的管理模式，提高管理效率?！彼J(rèn)為，對于轉(zhuǎn)移支付，目前也有一些監(jiān)管途徑，但這種監(jiān)督還沒有完全到位。由于轉(zhuǎn)移支付的渠道多，量大，不可能每一筆都監(jiān)督，財(cái)政自身監(jiān)督力量還不是很夠。
從現(xiàn)有的法規(guī)來看，目前對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要有來自財(cái)政部門的監(jiān)督，審計(jì)部門的審計(jì)，以及人大對預(yù)決算的監(jiān)督。
但是李金華在《審計(jì)報(bào)告》中明確表示，一些地方政府及其財(cái)政部門自覺接受人大監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。在轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制問題上，雖然財(cái)政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級(jí)下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編報(bào)”的原則要求，但各地在實(shí)際執(zhí)行中仍不規(guī)范。
監(jiān)督仍是一大難題。
對此，也有專家提出，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。“這個(gè)想法太簡單了，不能說新建機(jī)構(gòu)就能解決好這個(gè)問題”，對此設(shè)想，蘇明這樣回應(yīng)。
“這就需要立法監(jiān)督，社會(huì)的監(jiān)督。社會(huì)的監(jiān)督又包括媒體監(jiān)督及民眾監(jiān)督，這就需要充分發(fā)揮納稅人的權(quán)利，讓納稅人對財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督，行使其監(jiān)督職能?！眲ξ慕淌趯Α吨袊?jīng)濟(jì)周刊》說。
劉劍文教授認(rèn)為，雖然現(xiàn)在的《審計(jì)報(bào)告》可以看到每年的轉(zhuǎn)移支付金額，但是卻看不出是如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的。中央給地方多少錢、這些錢的使用效果都還看不到。立法應(yīng)該從實(shí)體和程序上共同保障轉(zhuǎn)移支付的透明性，把整個(gè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度置于公眾的視野下，讓公眾隨時(shí)可以看到。
但是現(xiàn)在的納稅人基本上沒有監(jiān)督權(quán)，也沒有其他立法保證這個(gè)權(quán)利?！拔覀儸F(xiàn)在的法律，如行政訴訟法的修改就應(yīng)該保證這個(gè)權(quán)利?！眲ξ恼f，“納稅人需要對抽象行政行為也可以提起訴訟的權(quán)利?！?/p>
前一段時(shí)間，在湖南就曾出現(xiàn)納稅人因財(cái)政局買車問題向法院提起訴訟的案例，但最終納稅人敗訴。劉劍文表示，這其中一個(gè)很重要的理由就是抽象行政行為不能起訴，所以有關(guān)法律需要修改。
“只有賦予了納稅人監(jiān)督權(quán)，才能保證轉(zhuǎn)移支付的透明?！眲ξ恼f。
觀點(diǎn)
官員、專家和學(xué)者為轉(zhuǎn)移支付“透明化”獻(xiàn)策
李金華國家審計(jì)署審計(jì)長
蘇明財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長
劉劍文北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任
轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目交叉混亂
——應(yīng)嚴(yán)控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置
李金華：在補(bǔ)助地方支出中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門職能及項(xiàng)目內(nèi)容交叉重復(fù)的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
今后，要嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置，新增項(xiàng)目須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；對到期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要及時(shí)清理，逐步整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；改進(jìn)資金分配機(jī)制，對明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，具體項(xiàng)目的確定交由省級(jí)政府辦理。中央主管部門主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
蘇明：要嚴(yán)格按照國家政策意圖和事權(quán)劃分原則，清理和壓縮現(xiàn)有的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，只有國家鼓勵(lì)、并且屬于國家和地方共同負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)，中央才設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，中央不安排專項(xiàng)。
還應(yīng)取消現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中名不符實(shí)和過時(shí)的項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目。對已形成地方固定財(cái)力的納入一般性轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批程序，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配辦法。
另外，已有的中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多地要求地方財(cái)政有相應(yīng)的配套資金。這直接導(dǎo)致未能拿出足夠財(cái)力配套、但實(shí)際上更需要專項(xiàng)資金支持的地方不能拿到項(xiàng)目，只好采取虛報(bào)數(shù)字的做法，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的確定，有必要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)放棄需要地方配套資金的要求。
劉劍文：中央部委只有經(jīng)人大授權(quán)批準(zhǔn)，將資金列入預(yù)算，才可以把錢下?lián)芙o地方政府。若不經(jīng)過人大批準(zhǔn)就下?lián)埽敲床课摹皺?quán)力”太大了，也沒人監(jiān)督，這種行為并不規(guī)范。
所以應(yīng)有法律對轉(zhuǎn)移支付做出全面的規(guī)范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責(zé)任。 轉(zhuǎn)移支付透明度不高——轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)與資金利用實(shí)績掛鉤
李金華：由于目前中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財(cái)政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。
因此，各部門要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立和完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫，切實(shí)細(xì)化部門預(yù)算；財(cái)政部要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度。加大中央部門預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實(shí)行必要的問責(zé)制和項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。
蘇明：中央財(cái)政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付辦法的同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)安排一部分資金作為獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，與轉(zhuǎn)移支付資金利用實(shí)績掛鉤，引導(dǎo)省級(jí)政府盡量多地將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財(cái)力分配落實(shí)到基層財(cái)政，完善省級(jí)對下的轉(zhuǎn)移支付制度。
實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，建立激勵(lì)約束機(jī)制與監(jiān)督考評(píng)體系。進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的國庫集中支付和政府采購試點(diǎn)，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。研究建立地方政府支出安排的績效評(píng)價(jià)體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。
制定明確條例最大程度上保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率
劉劍文：我們可以設(shè)想由國務(wù)院首先制定一個(gè)條例，在條例里面對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一些基本原則、程序（包括一般轉(zhuǎn)移支付及特殊轉(zhuǎn)移支付的條件和程序）、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督還有法律責(zé)任問題做出明確的規(guī)定。待其成熟再由人大起草法律。這樣其效力既高于原有的行政法規(guī)，立法程序上也相對簡單。
此外，在新立法條件不成熟的情況下，也可以考慮修改現(xiàn)有法律，在已有法律中完善轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)問題。
資料鏈接財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，本意是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分。一般稱的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府向地方政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個(gè)重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上形成的,為了解決地區(qū)收支均衡的問題，國家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括三個(gè)部分：一是稅收返還，因?yàn)橛幸欢ǖ挠?jì)算公式可循，相對于其它轉(zhuǎn)移支付方式來說較為規(guī)范和透明；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括彌補(bǔ)分稅制改革以前收支差額的轉(zhuǎn)移支付或分稅制補(bǔ)差、過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助、公務(wù)員增資補(bǔ)貼、其他一般轉(zhuǎn)移支付；三是特殊轉(zhuǎn)移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強(qiáng)。（記者 葉靜/北京報(bào)道）
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