采礦權(quán)改革：從無償使用到有償使用
蹉跎近3年的“新采礦證”終于在山西高調(diào)“亮相”。
8月23日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從山西省國土資源廳了解到，明晰產(chǎn)權(quán)后的首批新采礦許可證8月18日已經(jīng)開始發(fā)放。來自山西省長治縣的16位煤礦經(jīng)營者領(lǐng)到了新采礦證，成為其煤礦的合法采礦權(quán)人。
據(jù)了解，新采礦證與舊采礦證的最大區(qū)別是“有償性”，即如果想擁有采礦權(quán)，就必須付出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價——根據(jù)不同煤種及規(guī)模，支付一定金額的采礦權(quán)價款。
這意味著，山西即將徹底告別礦主無償獲得煤礦開采證的時代。
山西的這一采礦權(quán)改革，其意義絕不僅僅是因此增加數(shù)千億元的地方財政收入，更重要的是將從制度上規(guī)范煤礦開采秩序，利用市場手段提高煤炭資源的開采效率，真正體現(xiàn)市場配置資源的原則。
國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司副司長楊璐曾表示，山西的這種做法有利于市場發(fā)揮資源配置的作用，同時促進(jìn)企業(yè)珍惜和利用礦產(chǎn)資源，“應(yīng)該說山西的經(jīng)驗對于下一步建立礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的運(yùn)行機(jī)制，具有積極的示范作用?！?/p>
長治縣西山煤業(yè)的呂彥青是首批獲得新采礦證的16位礦主之一，他在接受采訪時明確表示，采礦證和采礦權(quán)是“花錢買來的”，以后自然會提高煤炭回采率。
煤炭回采率是煤炭開采業(yè)中使用率較高的一個指標(biāo)，它是指礦石采出量在該礦山或采礦場（礦井、采掘工作面）地質(zhì)儲量中所占的比例。
為了提高煤炭回采率，早在2004年山西省就開始啟動煤炭資源有償使用。
2005年，國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、勞動和社會保障部、環(huán)?？偩峙c安監(jiān)總局組成的“煤炭資源管理調(diào)研組”在山西調(diào)研后，決定在山西個別地區(qū)先行試點，然后在全省鋪開。
但采礦權(quán)改革在山西的試點進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，自2004年開始至今，歷經(jīng)諸多波折之后才算正式上路。
有償化的“新采礦證”
煤炭資源實行有償開采；“新采礦證”價款從數(shù)百萬到上千萬不等； 據(jù)專家估算，地方財政可能有約近千億元進(jìn)帳。
根據(jù)山西省3月7日出臺的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》（即山西省人民政府令 [第187號]，下稱187號令），煤炭資源的有償使用主要有三種形式：即轉(zhuǎn)為國有資本金、國有股份和貨幣繳納。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦而言，即將采取的就是這種貨幣繳納的方式—繳納采礦權(quán)價款。對于資源量大、價款多的煤礦，可采取資源一次劃定、分期分段出讓、價款隨行就市的具體操作形式；采礦權(quán)價款標(biāo)準(zhǔn)五年為一個周期。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從山西省發(fā)改委獲悉，目前轉(zhuǎn)為國有資本金及國有股份這兩種方式的改革還沒有完全啟動。目前主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦的資源價款變現(xiàn)。
截至目前，山西省首批實施煤炭資源整合的已有52個縣（市），其《煤炭資源整合和有償使用工作方案》已經(jīng)得到省煤炭資源整合和有償使用工作領(lǐng)導(dǎo)組批準(zhǔn)，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)組辦公室核準(zhǔn)實施。
“也就是說，在確定資源整合目標(biāo)后，52個縣（市）的有償使用工作即轉(zhuǎn)入實施階段，正式開始征收采礦權(quán)價款及換發(fā)證等工作?！鄙轿魇∫晃粚W(xué)者告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。據(jù)了解，山西省爭取在今年年底基本完成煤炭資源整合和有償使用工作。
“具體各地、市價款收取情況的數(shù)據(jù)我們還沒有，但是要換新采礦權(quán)證必須要交資源價款?！鄙轿魇临Y源廳的一位官員說。據(jù)了解，除了重點產(chǎn)煤縣外，山西省非重點產(chǎn)煤縣的資源有償使用工作也已經(jīng)開始。
有專家認(rèn)為，新采礦證的發(fā)放將為山西省帶來一筆不菲的收益。山西省社科院副院長董繼斌在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時給記者算了一筆賬，“山西省已探明煤炭儲量2700億噸，其中無償劃撥取得的有960億噸，如果按各煤種平均每噸收取2.8元采礦權(quán)價款來算，這將給山西省帶來2600億的財政收入?？紤]到國有大礦等將可能采用轉(zhuǎn)為國有資本金的方式，直接變現(xiàn)主要是小煤礦，其資源量約占已劃拔總量的1/3，也就是說變現(xiàn)價款約有900億。
有些煤老板仍有顧慮
政府整頓力度將越來越大，而現(xiàn)在一個采礦證通常要一次性交1000萬，因此后續(xù)開采資金的投入將受到影響。
雖然山西省各煤炭相關(guān)廳局都表示，資源有償使用有助于提高回采率，是山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展的必然要求，但是從2004年山西省啟動煤炭資源有償使用至今，2年多的時間內(nèi)，采礦權(quán)改革進(jìn)行的并不順利。直到今天，大多數(shù)煤老板仍未拿到新采礦權(quán)證。
就在呂彥青等16人成為首批領(lǐng)到新采礦證的礦主而高興的同時，沒領(lǐng)到新證的王大勇（化名）卻在等待中焦慮不安。
“聽說以后幾年內(nèi)省里還要加大關(guān)閉力度，最怕有一天惡夢降臨在自已頭上，到時很多投入就全部打了水漂”，王大勇接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時表示，此刻他覺得自己的風(fēng)險和壓力很大。
王大勇現(xiàn)在經(jīng)營的是一所年產(chǎn)15萬噸煤的煤礦，在此次山西省礦產(chǎn)資源的整合中，煤礦數(shù)量減少了30%以上，其中重點產(chǎn)煤縣生產(chǎn)能力在9萬噸/年以下的小型煤礦全部淘汰。到2010年，大型煤炭基地內(nèi)的小型煤礦數(shù)量要減少70%，全省30萬噸/年以上礦井煤炭產(chǎn)量占到總產(chǎn)量的90%以上。到2015年，所有小煤礦全部淘汰，全省煤礦控制在2000個以內(nèi)。
因此，王大勇?lián)淖约旱拿旱V有一天也被“關(guān)了”。因而對于此刻資源價款的上交，顯得很是猶豫。
對于新采礦證的發(fā)放，山西省介休市一位鎮(zhèn)政府官員在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時用“進(jìn)退兩難”來形容，“我真不知道該‘指導(dǎo)’他們往哪個方向走”。該官員曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦工作過近3年，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦的問題非常熟悉，而有關(guān)資源價款的抱怨聽得也很多。
據(jù)介紹，該鎮(zhèn)的“煤老板們”需一次性交齊1000萬元的“采礦權(quán)價款”現(xiàn)金，因為按儲量計算，當(dāng)?shù)氐拿禾抠Y源有償使用費(fèi)都將超過1000萬，超出部分以后還需陸續(xù)交齊。
該官員表示，雖然對于收取煤炭資源使用權(quán)價款煤老板們并沒有異議，但是一次性要求礦主拿出1000萬，對于很多小礦主而言還是很困難的。
“有的礦主是靠‘高利貸’才湊足了這筆錢?！痹摴賳T說，由于當(dāng)前銀行信貸政策不支持煤炭焦炭等行業(yè)，所以煤炭生產(chǎn)企業(yè)很難通過銀行獲取資金。
據(jù)了解，在該鎮(zhèn)，現(xiàn)有8對礦井，其中單獨(dú)保留礦4對，整合礦4對。今年7月底前，該鎮(zhèn)已有5座煤礦交納了采礦權(quán)價款。此刻，同樣在等待新采礦權(quán)證的換發(fā)。而另外三座礦井由于沒能及時上交這筆價款，只能等待下一批證的換發(fā)。
根據(jù)該官員的介紹，企業(yè)要想生存，只能提升產(chǎn)能。原本可多年開采的資源現(xiàn)在只能更早的開采完。按照整合后的新方案，該鄉(xiāng)8座煤礦的生產(chǎn)規(guī)模將達(dá)到每年300萬噸。
不過該官員透露，事實上的生產(chǎn)能力根本不可能達(dá)到。因為企業(yè)在一次性交了大筆資源使用費(fèi)后，常常沒有更多的資金來進(jìn)行生產(chǎn)改造。
在這種情況下，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)虛報儲量的情況。“我個人認(rèn)為，作為礦主，有責(zé)任支付這筆資源使用費(fèi)，但是，不能在辦這個證的時候一次性的要這么多錢?？梢钥紤]分批分期，根據(jù)煤礦開采年限來分期收取?！?該官員表示。
他還分析說，若根據(jù)800萬噸以下的根據(jù)實際儲量一次性交清，800萬噸以上分期交，那么，當(dāng)?shù)氐拿悍N（焦煤）則是一次性需交3040萬?！斑@肯定要死掉很多企業(yè)，因為一些企業(yè)即使不惜成本也辦不到?！?/p>
對于采礦權(quán)價款的收取及管理，187號令中也明確，采礦權(quán)價款應(yīng)當(dāng)納入同級財政預(yù)算管理。省、市區(qū)的人民政府分配所得的采礦權(quán)價款，主要用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理。縣級人民政府分配所得的采礦權(quán)價款，主要用于在煤炭資源整合過程中關(guān)閉合法礦井的補(bǔ)償和煤礦企業(yè)所涉及鄉(xiāng)村的地質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理。
產(chǎn)權(quán)明晰 有利于解決兩大難題
改變“吃肥肉”式的亂開亂采，提高回采率，回采率不得低于75%；減少礦難隱患。
盡管伴隨著種種爭議，但是資源有償使用確實給山西省的煤炭可持續(xù)發(fā)展帶來了積極的效應(yīng)。最直接的一個變化是煤炭回采率的提升。
“過去采礦權(quán)是國家的，保不準(zhǔn)哪天就收回去，所以能挖多少就挖多少，以最小投入換取最大收益?！钡V主呂彥青表示，以前由于資源不是自己的，所以當(dāng)時對回采率考慮并不多。
事實上，山西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦的回采率一直很低，無論官員還是煤礦經(jīng)營者都用“吃肥肉”一詞來比喻煤炭開采現(xiàn)狀，“哪肥就吃哪”，而這造成的直接后果就是煤炭資源回采率非常低，常年徘徊在15%到20%左右。
“比如說100萬噸的產(chǎn)量，采15噸或20萬噸，其他的就報廢了，大礦再上設(shè)備也不能采了，因為他把里面挖的千瘡百孔。”長治縣縣長關(guān)小平在接受中央電視臺采訪時說。據(jù)其介紹，當(dāng)時政府也一直宣傳要求提高回采率，但落不到實處。
“根本問題是產(chǎn)權(quán)不清晰，礦主不愿意投入。”山西省國土資源廳副廳長康有全指出，資源是國家的、無償?shù)?，就會引發(fā)礦主不珍惜的現(xiàn)象，解決這些問題就要從根本上找出路。
此次新采礦證的換發(fā)無疑讓煤老板們吃了一顆“定心丸”，現(xiàn)在，自己的“肥肉”可以細(xì)細(xì)吃了。
“明晰了產(chǎn)權(quán)，企業(yè)的回采率將會得到顯著提升。”山西省社科院副院長董繼斌告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“雖然每噸收取的采礦權(quán)價款并不是很高，但是由于按儲量收取，如果不提高回采率，那么把浪費(fèi)的資源采礦權(quán)價款分?jǐn)傁聛?，這個數(shù)額將會很驚人。企業(yè)必然會主動提高回采率?！?/p>
就在發(fā)證當(dāng)日，礦主呂彥青就新增了2000多萬元的投入用于此次采煤改革。據(jù)其介紹，煤礦現(xiàn)在每年的利潤有2000多萬，利用五年時間可以將投入成本收回，從目前的情況來看，該礦的煤炭開采20年沒問題，繳納了資源價款后，還有15年賺頭。
而《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從山西省煤炭工業(yè)局提供的資料中獲悉，據(jù)測算，改革開放20多年間，開采了65億噸煤炭的同時，消耗掉的煤炭資源高達(dá)400多億噸。
在推行資源有償使用后，山西省也將煤炭資源回采率的目標(biāo)作了相應(yīng)提高。根據(jù)山西省第187號令，厚煤層采區(qū)回采率不低于75%，中厚煤層不低于80%，薄煤層不低于85%。此前，只有國有大礦的回采率才能達(dá)到70%。
除了“迫使”企業(yè)加大投入提升回采率外，資源有償使用還對煤礦安全減少礦難發(fā)生起到了積極的作用。
“產(chǎn)權(quán)明晰了，相對于過去的層層轉(zhuǎn)包，煤老板們對自己礦的安全生產(chǎn)問題會更加重視?！鄙轿魇∶旱V安全監(jiān)察局局長鞏安庫在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時說。
事實上，在煤炭資源整合的過程中，山西省就已明確要求企業(yè)必須提升安全生產(chǎn)能力。
據(jù)鞏安庫介紹，山西省目前煤礦開采的死亡率是0.98人/百萬噸，低于全國平均水平2.93%?！吧轿髦越o外界造成礦難多發(fā)的一個很大原因就是山西礦多，產(chǎn)煤量也最多。山西目前的煤產(chǎn)量已經(jīng)占到全國的1/5，但是，煤炭死亡人數(shù)遠(yuǎn)低于這個比例”。而從今年1—7月的統(tǒng)計情況來看，礦難事故的發(fā)生率比去年有所下降。
鞏安庫表示，要想從根本上解決礦難問題，還是取決于現(xiàn)代化開采設(shè)備的運(yùn)用及生產(chǎn)率水平的提高，現(xiàn)在的煤炭資源整合的改革正是朝這個方向努力。
有償開采 兩年試點曲折路
這次以“有償使用”為特色的山西煤炭采礦權(quán)改革，早已從2004年就開始推出并試點，但采礦證從原來的無償獲得，一下子變?yōu)樾枰患{數(shù)百萬元使用費(fèi)，絕大部分煤老板都接受不了。
所以在最早的試點臨汾市，一度還出現(xiàn)了令改革幾乎無法推行下去的尷尬局面——全市500多座煤礦全部停產(chǎn)卻無一家上繳價款。
改革試點的兩年多來，地方官員更是游離于“收高了，擔(dān)心礦主們承受不起；收低了，又被指責(zé)為國有資產(chǎn)流失”的矛盾之中。
礦難頻發(fā) “采礦權(quán)改革”被推上前臺
啟動采礦權(quán)改革的直接原因是因為產(chǎn)權(quán)不清從而導(dǎo)致回采率過低及礦難頻發(fā)。
據(jù)山西省煤炭工業(yè)局官員介紹，此前，開采礦權(quán)的取得主要通過行政審批，是一種無償取得，在上世紀(jì)八十年代“有水快流”的情況下，山西省出現(xiàn)了很多煤礦，但是這些煤礦普遍資源量小、開采技術(shù)水平低，礦井投入不足、安全基礎(chǔ)差。企業(yè)產(chǎn)權(quán)名為集體、但層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)權(quán)不清。
“由于資源利潤空間過大，小煤礦層層轉(zhuǎn)包，多次轉(zhuǎn)包。產(chǎn)權(quán)不夠清晰，導(dǎo)致礦主在生產(chǎn)中很少增加安全投入，更不考慮資源回收率，造成了極大的資源浪費(fèi)和安全隱患。重大事故頻發(fā)，小煤礦占到全省80%左右?！鄙轿魇∶禾抗I(yè)局的一位負(fù)責(zé)人向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
針對這一問題，山西省從2003年以來多次組織有關(guān)部門和專家進(jìn)行專題調(diào)研，認(rèn)為煤炭采礦權(quán)無償取得是造成早期煤礦準(zhǔn)入門檻低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦過濫的主要原因之一。
據(jù)山西省煤炭工業(yè)局提供的資料顯示，2004年山西省百萬噸死亡率為0.98，國有大礦0.12％，地方國有礦1.28%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦1.91%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是國有大礦的16倍。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量漏報，稅收流失嚴(yán)重。
2004年1月，山西省政府下發(fā)了《山西省人民政府關(guān)于繼續(xù)深化煤礦安全整治的決定》，第一次提出了對全省煤礦進(jìn)行“資源整合、能力置換、關(guān)小上大、有償使用”的原則和意見。
2004年4月30日，臨汾發(fā)生特大煤礦安全事故。由于層層轉(zhuǎn)包、產(chǎn)權(quán)不清居然找不到負(fù)責(zé)人。時任省長的張寶順當(dāng)場拍板啟動煤炭資源有償使用改革，并將臨汾定為山西省“煤炭采礦權(quán)有償使用”試點城市。一個月后省長助理親自帶隊到臨汾制定出了一整套實施方案?！安傻V權(quán)改革”被推上前臺。
臨汾試點“難產(chǎn)”
然而，想要煤老板們“憑空”忽然多交出上千萬元并不那么容易。最初2個月，臨汾全市500多座煤礦全部停產(chǎn)卻沒有一家上繳價款。
由于是最早的試點，沒有先例可參考，臨汾市采礦權(quán)價格標(biāo)準(zhǔn)遭到了諸多詬病。其后，陽泉等試點地資源價款也面臨同樣問題。
“收高了，擔(dān)心礦主們承受不起；收低了，又被指責(zé)為國有資產(chǎn)流失。煤炭資源改革夾在‘改革不力’和‘國資流失’之間困難前行?！币晃还賳T曾這樣表述。
臨汾啟動試點后，山西省開始了煤炭資源有償使用的新嘗試。
2005年8月8日，山西省政府召集全省11個市的市長、副市長和國土、煤炭安全等部門及國有重點煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人，在太原召開了“全省推進(jìn)煤炭資源整合和有償使用工作會議”。
此后，山西省又成立了“山西省煤炭資源整合和有償使用工作領(lǐng)導(dǎo)組”。自此，采礦權(quán)改革正式在山西省全省鋪開。
在確定資源整合目標(biāo)，要求地方報送整合方案后，今年3月7日， 山西省政府出臺187號令，明確界定了2006年采礦權(quán)價款收取標(biāo)準(zhǔn)。
自此，山西省資源有償使用改革也進(jìn)入實質(zhì)操作階段。
對于收取的采礦權(quán)價款如何分成和使用，山西省也早有規(guī)定。根據(jù)晉財預(yù)[2004]105號文件，變現(xiàn)價款省市縣按照3∶2∶5的比例收取，公開競價則是2∶3∶5。
盡管臨汾試點最早開始改革，但在此次省國土資源廳進(jìn)行的換證工作中，臨汾卻被排在全省之末。原因是其整合方案未獲通過。
“我們不知道他們是怎么想的，但是其《整合方案》不達(dá)標(biāo)”，省國土廳的官員顯然不愿提及臨汾這個話題，只是表示臨汾還沒有上報新的整改方案。
此前有媒體報道稱，臨汾資源整合方案在山西省幾乎是惟一一個被重新打回去的，一個直接的原因是，因為“113961”中的“3”（指壓減關(guān)閉煤礦總數(shù)至少達(dá)30％）達(dá)不了標(biāo)。
作為本次煤炭資源整合的主要目標(biāo)，113961即以縣為單位，整合后新增資源面積不超過10％、新增能力不超過10％、壓減關(guān)閉礦井不低于30％、淘汰9萬噸以下礦井、資源回收率不低于60％、百萬噸死亡率控制在1以下。
據(jù)了解，由于未能將資源有償使用與煤炭資源整合結(jié)合好，臨汾采礦證的換發(fā)遲遲未果。
“每個市都是有明確指標(biāo)的，政府必須推進(jìn)好這件事情”，該官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示?！拔覀冞€在等臨汾市的新方案”，該官員說。
在山西省煤炭工業(yè)局看來，通過煤炭資源的有償使用，政府收取的是采礦權(quán)價款，不是外界所說的賣掉煤炭資源，煤炭資源屬于國家所有，不因采礦權(quán)價款的征收，而改變煤炭資源國家所有的屬性。政府只是通過煤炭資源有償使用的方式來合理有序開發(fā)煤炭資源，促進(jìn)煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
盡管山西的改革還在探索中，但是這種改革已經(jīng)得到中央政府的支持。據(jù)悉，最近，煤炭資源有償使用制度改革方案，已由發(fā)改委、國土資源部和財政部達(dá)成一致意見?！笆晃濉逼陂g，將可能在全國全面實行礦產(chǎn)資源有償開采制度。（來源：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》）
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