構(gòu)建首都“十一五”期間社會公共安全體系
北京城市減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃出臺
日前，由北京市應(yīng)急辦組織編制、市有關(guān)部門參加的《北京市“十一五”期間城市減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》正式發(fā)布。規(guī)劃以“安全奧運(yùn)”為重點(diǎn)，突出首都公共安全體系建設(shè)，確定了北京市“十一五”期間城市應(yīng)急體系，包括建立應(yīng)急指揮平臺等在內(nèi)的13個重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)。到2010年，建設(shè)和形成政府主導(dǎo)，基層政權(quán)組織、企事業(yè)單位、社會組織、志愿者群體、廣大市民等全社會力量共同參與的綜合應(yīng)急管理體系。
《規(guī)劃》充分貫徹了國務(wù)院關(guān)于各地區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃編制的要求，與國家規(guī)劃保持緊密銜接，充分考慮北京作為首都和特大型城市的特點(diǎn)，預(yù)測了“十一五”期間本市應(yīng)重點(diǎn)防范的包括重大氣象災(zāi)害、傳染病疫情、植物危險性有害生物疫情和動物疫病、生命線事故、群體性上訪事件、地下空間事故、城市工業(yè)災(zāi)害、火災(zāi)事故、信息安全事件、恐怖襲擊和重大刑事案件、地震災(zāi)害11類29種突發(fā)公共事件。
《規(guī)劃》深入分析了將來本市應(yīng)急體系建設(shè)所面臨的主要問題，確定了健全應(yīng)急體制、完善應(yīng)急機(jī)制、建設(shè)重點(diǎn)基礎(chǔ)項(xiàng)目和建立首都公共安全管理體系的“四大目標(biāo)”。作為63個市級專項(xiàng)規(guī)劃之一，《規(guī)劃》緊緊圍繞應(yīng)急管理工作的核心“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制、法制)的要求，提出了建立健全本市應(yīng)急管理體制、健全完善應(yīng)急預(yù)案體系等12項(xiàng)主要任務(wù)。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)全市統(tǒng)一的技術(shù)支撐體系、風(fēng)險隱患分析和應(yīng)急資源管理等基礎(chǔ)工作，突出公共安全文化、科技、產(chǎn)業(yè)和全社會共同參與等理念。同時，圍繞安全奧運(yùn)，以奧運(yùn)會為契機(jī)大力推動和促進(jìn)全市應(yīng)急體系建設(shè)，對保證奧運(yùn)會安全舉辦的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先予以考慮，時間進(jìn)度優(yōu)先安排。
《規(guī)劃》還確定了北京市“十一五”期間城市應(yīng)急體系建設(shè)的空間布局和重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了13個重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，包括:應(yīng)急指揮平臺建設(shè)、市級專業(yè)應(yīng)急搶險救援隊伍建設(shè)、全市應(yīng)急避難場所的規(guī)劃與建設(shè)、建立大型專用應(yīng)急設(shè)備和救災(zāi)物資儲備等。(記者侯莎莎)
建立應(yīng)急體系，應(yīng)對突發(fā)公共事件，《北京市“十一五”期間城市減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》正式出臺
五年內(nèi)再建百余個城市應(yīng)急避難場所
體系減災(zāi)應(yīng)急管理模式“3＋2”
《北京市“十一五”期間城市減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》日前出臺?！兑?guī)劃》提出，北京城市應(yīng)急體系建設(shè)計劃用5年的時間，完成4大建設(shè)目標(biāo):即建設(shè)5大應(yīng)急體系(應(yīng)急管理組織體系、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急信息共享交換體系、公眾報警服務(wù)體系、法規(guī)政策體系)；建設(shè)7大應(yīng)急機(jī)制(預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急決策和處置、信息發(fā)布、社會動員、恢復(fù)重建和調(diào)查評估機(jī)制)；完成一批重點(diǎn)基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)；逐步建立首都公共安全管理體系(推動公共安全領(lǐng)域管理體制、機(jī)制和法制的探索與研究，加強(qiáng)與中央駐京單位和本市周邊省、自治區(qū)、直轄市的協(xié)調(diào)與溝通)。
其中，應(yīng)急管理體系中確立了“3＋2”的應(yīng)急管理模式(見圖):“3”是指市級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，區(qū)縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以及13個專項(xiàng)應(yīng)急指揮部；“2”是指市緊急報警服務(wù)中心和市非緊急救助服務(wù)中心。
記者獲悉，作為《規(guī)劃》核心部分的“三級應(yīng)急體系”今年6月已經(jīng)全部組建完畢，本月起，北京市應(yīng)急指揮系統(tǒng)正式進(jìn)入“職守應(yīng)急”狀態(tài)。
專家解讀
國務(wù)院參事、原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長、北京市應(yīng)急委專家顧問閃淳昌:
“減災(zāi)應(yīng)急”到底是一個什么樣的概念？閃淳昌用京廣橋塌陷事件的應(yīng)對案例作了最簡單、直觀的解釋?！熬V橋地面塌陷事件剛發(fā)生不久，有關(guān)部門就及時封鎖跟事故有關(guān)的地區(qū)，一線警察迅速組織附近群眾疏散，沒有造成人員傷亡。在氣候條件很惡劣的情況下，市政府各個部門以及相關(guān)單位在短時間內(nèi)迅速組織修復(fù)了塌陷路面。而更值得一提的是，政府在第一時間就通過手機(jī)短信、電視、報紙、網(wǎng)站等媒體及時向老百姓發(fā)布信息，希望大家繞行堵塞地段，避免造成更嚴(yán)重的擁堵。從事件發(fā)生過程中的疏導(dǎo)，到事后的發(fā)布信息、搶修，政府的組織體制以及責(zé)任分工明確、協(xié)調(diào)，這正是體現(xiàn)了正在建設(shè)過程中的應(yīng)急體系的作用?！?/p>
閃淳昌指出，北京包括全國不少大城市不斷暴露出的城市安全問題、一次又一次上演的“悲劇”，說明迄今北京城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力在一定程度上還很脆弱，也說明了防災(zāi)減災(zāi)必須要舉“全市之力”。
預(yù)測重點(diǎn)防范11類29種突發(fā)公共事件
《規(guī)劃》預(yù)測了“十一五”期間本市應(yīng)重點(diǎn)防范的共計11類29種突發(fā)公共事件。
▲1.重大氣象災(zāi)害(共6種)。主要指雨雪風(fēng)霧等天氣的次生危害形成的重大氣象災(zāi)害，包括突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、大風(fēng)及沙塵暴天氣、濃霧天氣、冰雪天氣、暴雨雷電天氣。
▲2.傳染病疫情(共1種)。主要指非典型性肺炎、流行性感冒、流腦和人間禽流感、鼠疫、炭疽、霍亂等傳染病疫情。
▲3.植物危險性有害生物疫情和動物疫病(共2種)。包括口蹄疫、瘋牛病、高致病性禽流感、布魯氏桿菌病、奶牛結(jié)核病、狂犬病和林木害蟲、有害植物的入侵等動植物疫病(疫情)。
▲4.生命線事故(共10種)。主要指與群眾生活密切相關(guān)的水、電、氣、熱、交通等生命線事故，包括軌道交通運(yùn)營突發(fā)公共事件、道路突發(fā)事故、橋梁突發(fā)事故、城市公共供水突發(fā)公共事件、城市排水突發(fā)公共事件、重大電力突發(fā)公共事件、燃?xì)馐鹿?、供熱事故、通信線路和通信設(shè)施事故、地下管線事故。
▲5.群體性上訪事件(共1種)。主要指因城市居民拆遷、農(nóng)村占地補(bǔ)償、企業(yè)拖欠工資和經(jīng)濟(jì)糾紛等問題引發(fā)的群體性上訪事件。
▲6.地下空間事故(共2種)。主要指大量工程建設(shè)和地下空間使用可能導(dǎo)致的地下空間事故，包括建筑施工突發(fā)事故、人防工程事故。
▲7.城市工業(yè)災(zāi)害(共3種)。包括危險化學(xué)品事故、礦山事故、核事件和輻射事故(事件)。
▲8.火災(zāi)事故(共1種)。主要指大型生產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)設(shè)施、超高層建筑群的火災(zāi)事故。
▲9.信息安全事件(共1種)。主要指由信息安全事故與高技術(shù)犯罪導(dǎo)致的航班延誤、銀行網(wǎng)上交易受阻、計算機(jī)病毒暴發(fā)、重要信息系統(tǒng)癱瘓、重要數(shù)據(jù)資料損壞，以及失密、竊密等信息安全事件。
▲10.恐怖襲擊和重大刑事案件(共1種)。作為國家首都和國際大都市，本市發(fā)生突發(fā)恐怖襲擊事件和重大刑事案件的可能性加大。
▲11.地震災(zāi)害(共1種)。北京地處Ⅷ度高地震烈度地區(qū)，有可能發(fā)生地震災(zāi)害。2006年至2020年，我國大陸地區(qū)處在一個新的地震活躍時期。
專家解讀
中國科學(xué)院減災(zāi)中心主任、國家減災(zāi)委員會專家委員、北京市應(yīng)急委專家顧問王昂生:
北京位于華北地區(qū)，屬暖溫帶半濕潤大陸性季風(fēng)氣候，地處Ⅷ度高地震烈度地區(qū)，水資源短缺，受多種氣象災(zāi)害影響，存在諸多產(chǎn)生突發(fā)公共事件的自然條件。北京城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，中心城區(qū)人口密集，經(jīng)濟(jì)、社會活動集中；城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口多，管理比較混亂；遠(yuǎn)郊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后，存在諸多產(chǎn)生突發(fā)公共事件的社會因素。
據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，本市發(fā)生的主要突發(fā)公共事件多達(dá)42種，主要特點(diǎn):綜合性、連發(fā)性強(qiáng)，涉及面廣，處置難度大；突發(fā)公共事件造成的損失重、影響大；由人為因素引發(fā)的事件成為主要的突發(fā)公共事件。
建設(shè)五年完成13個重點(diǎn)基礎(chǔ)項(xiàng)目
《規(guī)劃》提出，“十一五”期間要完成的13個重點(diǎn)建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目包括:應(yīng)急指揮平臺、應(yīng)急信息管理與輔助決策系統(tǒng)、圖像監(jiān)控和移動指揮系統(tǒng)、應(yīng)急共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急信息共享交換服務(wù)平臺、市緊急報警服務(wù)中心、市非緊急救助服務(wù)中心、應(yīng)急信息異地容災(zāi)備份中心、市級專業(yè)應(yīng)急搶險救援隊伍建設(shè)、全市應(yīng)急避難場所的規(guī)劃與建設(shè)、開展城市危險源調(diào)查和事件風(fēng)險評估、建立大型專用應(yīng)急設(shè)備和救災(zāi)物資儲備等。
26.3萬探頭服務(wù)應(yīng)急指揮
“信息是應(yīng)急指揮的重要基礎(chǔ)，而監(jiān)控探頭是第一時間獲取信息的重要途徑?！蓖醢荷榻B說，在俄羅斯體育場外黑寡婦爆炸事件中，政府方面正是利用了監(jiān)控探頭及時了解到信息，果斷切斷體育場內(nèi)手機(jī)信號，從而暫時封鎖了消息，避免造成體育場內(nèi)4萬人的恐慌以及隨之帶來的發(fā)生踩踏事件的可能。
《規(guī)劃》提出了重點(diǎn)建設(shè)圖像監(jiān)控系統(tǒng)，并指出該系統(tǒng)建設(shè)以市公安局視頻監(jiān)控系統(tǒng)為基礎(chǔ)，有效整合全市視頻圖像資源，在此基礎(chǔ)上逐步加以完善，實(shí)現(xiàn)資源共享。
據(jù)了解，目前，全市已安裝探頭26.3萬個，94％集中在金融單位、大學(xué)校園、飯店、賓館、居民小區(qū)。全市正加緊在重要部位、公共場所、交通道路、城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安裝圖像信息采集設(shè)備。同時，整合現(xiàn)有圖像資源，建立全市圖像信息管理系統(tǒng)大平臺。市應(yīng)急委專項(xiàng)指揮部可與平臺互通，隨時調(diào)取資料。今年底前，地鐵、過街天橋、地下通道等涉及公共安全的重要部位、公共場所、交通道路、城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，將按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安裝監(jiān)控探頭。
為補(bǔ)充固定點(diǎn)位覆蓋范圍不足的問題，部分遠(yuǎn)郊區(qū)縣政府要購置具備實(shí)時現(xiàn)場圖像傳輸和無線通信功能的移動通信工作車。
將新增應(yīng)急避難所100余處
根據(jù)本市可能發(fā)生的突發(fā)公共事件種類、規(guī)模和危害程度，以及現(xiàn)有城市人員空間分布等現(xiàn)狀，編制完成區(qū)縣(含新城)，以及重點(diǎn)地區(qū)地震及其他災(zāi)害應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃。繼續(xù)完成“十五”期間已規(guī)劃或在建的11處應(yīng)急避難場所。
“十一五”期間，每年安排一定數(shù)量的避難場所建設(shè)任務(wù)。中心城每年要完成20至30處應(yīng)急避難場所(可容納150萬至200萬人)的確定和配套設(shè)施建設(shè)，各新城每年完成3至5處應(yīng)急避難場所(可容納6萬至10萬人)的確定和配套設(shè)施建設(shè)。2008年奧運(yùn)會前，完成中央商務(wù)區(qū)、奧運(yùn)村、奧林匹克公園、各奧運(yùn)比賽和練習(xí)場館以及奧運(yùn)官員、運(yùn)動員駐地等重點(diǎn)地區(qū)的應(yīng)急避難場所建設(shè)。2010年前完成包括市、區(qū)縣級公園，學(xué)校操場，體育場等所有大型避難場所的配套設(shè)施建設(shè)工作，基本滿足市民疏散避難需要。
同時，開展已建應(yīng)急避難場所空間分布、容納能力、疏散路線、疏散有效時間等評價，并加強(qiáng)對場地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、疏散設(shè)備、災(zāi)民安置等的規(guī)范管理。
三臺聯(lián)動110接緊急報警
為提高政府部門應(yīng)對各類緊急事件和災(zāi)害事故的快速反應(yīng)能力，市公安局改造擴(kuò)建現(xiàn)有110報警服務(wù)臺，建立集接警、處警、情報綜合分析研判、專家論證支撐、指揮決策5大功能于一體的市緊急報警服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)110、119和122等報警服務(wù)臺聯(lián)動，并逐步向統(tǒng)一報警服務(wù)號碼過渡。
而按照第二次全國應(yīng)急管理工作會議要求，將逐步整合現(xiàn)有“110、119、122、120、999”等報警號碼，建設(shè)統(tǒng)一的110綜合接報平臺。
非緊急救助服務(wù)撥打12345
整合現(xiàn)有各相關(guān)部門的政府服務(wù)熱線和公益性服務(wù)電話，在市政府便民電話12345的基礎(chǔ)上，建設(shè)集咨詢、服務(wù)、救助和信息分析、協(xié)調(diào)督辦為一體的市非緊急救助服務(wù)中心(綜合信息服務(wù)平臺)，受理市民非緊急求助及對城市管理、公共服務(wù)的批評、建議等，逐步將全市各類非緊急救助服務(wù)號碼統(tǒng)一到12345，并與市緊急報警服務(wù)中心之間通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)報警救助電話的相互轉(zhuǎn)接。應(yīng)急信息全部異地備份按照《規(guī)劃》，全市應(yīng)急信息全部建立異地容災(zāi)備份，建設(shè)應(yīng)急信息異地容災(zāi)備份中心，以應(yīng)對由于自然災(zāi)害或計算機(jī)黑客入侵帶來的重要資料遺失的重大損失。異地容災(zāi)備份中心具備的基本功能應(yīng)包括:
數(shù)據(jù)備份——提供遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)備份的功能，支持對正在運(yùn)行系統(tǒng)的在線備份。發(fā)生災(zāi)難后，能夠在最短的時間內(nèi)，從備份系統(tǒng)恢復(fù)遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)。
應(yīng)用備份——對政務(wù)專網(wǎng)的關(guān)鍵應(yīng)用提供故障快速恢復(fù)，以及遇到故障時的自動切換服務(wù)能力。
網(wǎng)絡(luò)備份——異地容災(zāi)備份中心與本市政務(wù)專網(wǎng)各主節(jié)點(diǎn)的骨干網(wǎng)絡(luò)應(yīng)有備份鏈路，在發(fā)生鏈路故障時可以迅速切換。
建市級專業(yè)應(yīng)急搶險救援隊
分期建設(shè)6支地震災(zāi)害緊急救援隊。按照“一隊多用、一專多能、軍民結(jié)合、平震結(jié)合、多災(zāi)種結(jié)合救援”的思路，以市公安局消防局、市地震局、市衛(wèi)生局為主，作為本市應(yīng)對地震等重大、特別重大突發(fā)公共事件的專業(yè)處置隊伍。
對原有基礎(chǔ)相對較弱、但已具備一定應(yīng)急救援能力的13個市專項(xiàng)應(yīng)急指揮部和市相關(guān)部門所屬的搶險救援隊伍，充實(shí)人員、改善裝備、提高能力，規(guī)劃構(gòu)建覆蓋全市醫(yī)療救護(hù)、市政設(shè)施、動植物疫病(疫情)防控、污染緊急防控、通信保障、防汛抗旱、森林防火、安全生產(chǎn)、建筑工程、交通安全等領(lǐng)域的應(yīng)急搶險專業(yè)救援體系，全面提高本市搶險救援的綜合能力。各區(qū)縣也要建立專、兼職的搶險救援隊伍。
每萬人培訓(xùn)50名應(yīng)急搶險志愿者
組織協(xié)調(diào)各級政府和相關(guān)部門，在技術(shù)裝備、培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案演練、人身意外保險等方面提供支持和幫助。依托社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位及共青團(tuán)組織，組建一批形式多樣、為廣大市民服務(wù)的應(yīng)急志愿者隊伍，到2010年實(shí)現(xiàn)每萬人中有50名應(yīng)急志愿者。積極開展應(yīng)急志愿者隊伍的培訓(xùn)和演練，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作的社會化。
直升機(jī)參與應(yīng)急搶險救災(zāi)
《規(guī)劃》指出，要采取政府統(tǒng)一采購，購置一批大型專用應(yīng)急設(shè)備，主要涉及應(yīng)急救援中使用的大型運(yùn)輸設(shè)備，救災(zāi)專業(yè)直升機(jī)，核、生物、化學(xué)等有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測、檢驗(yàn)、消除等特種大型設(shè)備，以及備用通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、GPS車輛監(jiān)控調(diào)度管理系統(tǒng)等。
據(jù)了解，搶險直升機(jī)將主要以市公安局配備的警用直升機(jī)為主。預(yù)計最多可以發(fā)動3架救援直升機(jī)趕赴重特大火災(zāi)和搶險救援事故現(xiàn)場執(zhí)行任務(wù)。動用直升機(jī)可以將搶險力量從高空迅速運(yùn)輸?shù)匠鍪卢F(xiàn)場，從而有效避免因路面堵車而延誤救援的現(xiàn)狀。
另外，本市還將逐步建立救災(zāi)物資的儲備、調(diào)配網(wǎng)絡(luò)，及時進(jìn)行市場監(jiān)控，保證突發(fā)公共事件應(yīng)急所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、日常生活用品等物資的供應(yīng)。
專家解讀
中國科學(xué)院減災(zāi)中心主任、國家減災(zāi)委員會專家委員、北京市應(yīng)急委專家顧問王昂生:
談起制定《規(guī)劃》的背景，王昂生提出，自唐山大地震開始，“減災(zāi)”概念第一次引入我國。而近年來，非典、禽流感，包括發(fā)生在世界范圍內(nèi)的美國“9·11”事件、印度海嘯以及亞洲金融風(fēng)暴等眾多事件，推動了各國減災(zāi)應(yīng)急體系的建設(shè)。
“讓城市遠(yuǎn)離災(zāi)害事件的陰影，讓決策科學(xué)化落到實(shí)處，必須從‘體制、機(jī)制、法制’三大支點(diǎn)上，去關(guān)注城市綜合減災(zāi)體系建設(shè)。在正視城市事故災(zāi)情現(xiàn)狀的同時，不可將事故總當(dāng)成事故講，而是要在災(zāi)害中樹立理性思考，‘傷后知痛’，未雨綢繆，努力去探尋城市公共安全應(yīng)急資源整合，預(yù)防、應(yīng)急救援及事后處理等方面的安全策略，最大限度地減少由于人為原因造成的事件擴(kuò)大化的趨勢?！?/p>
分級四級事件和四級預(yù)警發(fā)布
根據(jù)《規(guī)劃》，為了有效處置各類突發(fā)事件，依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、波及范圍、影響力大小、人員及財產(chǎn)損失等情況，將突發(fā)事件由高到低劃分為特別重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、較大(Ⅲ)、一般(Ⅳ)四個級別。依據(jù)突發(fā)公共事件即將造成的危害程度、發(fā)展情況和緊迫性等因素，分別發(fā)布紅、橙、黃、藍(lán)四級預(yù)警。
另外，在啟動全市或部分地區(qū)應(yīng)急預(yù)案時，及時向社會公眾發(fā)布事件信息，實(shí)施現(xiàn)場動員，提供有關(guān)保障，組織人員疏散、隱蔽和隔離等。
專家解讀
國務(wù)院參事、原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長、北京市應(yīng)急委專家顧問閃淳昌:
“西直門立交橋維修改造工程中，廣泛利用媒體告之公眾，正是應(yīng)急預(yù)案中‘向公眾發(fā)布事件信息’的具體體現(xiàn)。而世界女壘錦標(biāo)賽、‘十一’天安門觀旗賞花時，賽場內(nèi)觀眾以及廣場上的很多群眾都收到了提醒退場路線、避免擁擠踩踏的手機(jī)短信，這是局部公布信息的做法。目前，這項(xiàng)措施已經(jīng)收到很好的社會效果，逐漸被廣大市民所接受和熟悉?！北緢笥浾吆钌?制圖/文華
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