隨著人口聚集到中心城區(qū)，大量高樓迅速崛起，中心城區(qū)市民擁有的公共空間和綠地面積愈發(fā)顯得“小家子氣”。
復旦大學人口研究所所長彭希哲講出了心中的憂慮——上海的這種人口分布格局，給中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、各種資源供應和防災減災帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風險每天早上6點半左右，上海浦東南新新村的789路公交車站都會有不少身穿校服的學生等在那里，他們要乘坐一個多小時的公交車趕往淮海路附近的學校上學。
對于他們中的大多數(shù)來說，這實際上是一條“回家”的路。上個世紀末，上海市為興建延中綠地，部分居住在那里的居民陸續(xù)都搬遷到位于浦東的南新新村。
隨著世博會的即將來臨，上海以更大的廣度、力度展開了新的一輪城市開發(fā)建設(shè)，包括舊城改造、軌道交通建設(shè)、市郊新城鎮(zhèn)建設(shè)、大型配套商品房基地建設(shè)等大型工程相繼推上日程。由此而導致南新新村這樣因市政工程動遷而新出現(xiàn)的集中居住區(qū)如雨后春筍般地出現(xiàn)在了上海近郊的版圖上，而這也成為上海解決中心區(qū)積聚難題的一條路徑。
最近，上海市政協(xié)推出了一份題為《上海重大建設(shè)對人口布局的影響及其對策研究調(diào)研報告》(下稱《調(diào)研報告》)?！墩{(diào)研報告》顯示：不斷推出的重大市政建設(shè)使常住人口增長重心已由內(nèi)外環(huán)間區(qū)域轉(zhuǎn)移到近郊區(qū)。
中心城區(qū)的高密度風險
今年年初，上海市統(tǒng)計局公布的《2005年上海市1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示：2005年11月1日零時，上海全市常住人口為1778萬人。另據(jù)了解，2005年，全市常住人口密度為每平方公里2804人，平均每平方公里土地比2000年增加了268人。
據(jù)調(diào)查，上海市外環(huán)線以內(nèi)常住人口已達1000萬。在人口最為密集的黃浦區(qū)，每平方公里的人口密度高達5.1萬人。
中國城市長期形成的中心城區(qū)積聚的人口分布格局，在上海表現(xiàn)得異常明顯。
上海中心城區(qū)人口過于聚集的現(xiàn)象引起了華東師范大學人口研究所所長丁金宏教授的擔憂：“(上海)中心城區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)人口過密，房子蓋得過高、過密的現(xiàn)象。”
隨著人口聚集到中心城區(qū)，大量高樓迅速崛起，中心城區(qū)市民擁有的公共空間和綠地面積愈發(fā)顯得“小家子氣”。相關(guān)資料顯示，上海市目前已有5000多棟24米以上高度的建筑，100米以上的高層建筑有162棟。
目前，上海內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的常住人口密度為每平方公里3.39萬人，外環(huán)線以外為每平方公里0.14萬人，兩者差距高達24倍。這一比例即便是在世界工業(yè)高度發(fā)達的國家也屬少見。相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，紐約的中心區(qū)人口密度僅為外圍的2.4倍，巴黎為2倍，東京為0.5倍。
復旦大學人口研究所所長彭希哲也曾坦承自己的憂慮——上海人口的發(fā)展正在向這個城市的公共安全提出挑戰(zhàn)。彭希哲說，上海的這種人口分布格局，給中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、各種資源供應和防災減災帶來了巨大壓力，也加大了城市安全的風險。
“推、吸、連”求解方案
事實上，從2003年開始，一個“雙增雙減”的計劃在上海城市建設(shè)中推廣開來，增加公共綠地、公共活動空間，減少建筑容量、控制高層建筑，成為城市規(guī)劃者們一個首先考慮的問題。
喬明華告訴《第一財經(jīng)日報》：“政府調(diào)控人口的措施概括來說就是‘推、吸、連’?！本唧w而言，就是通過城市改造，推進中心城區(qū)人口向外疏解；通過郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)建設(shè)，吸納中心城區(qū)居民在中心城區(qū)以外地區(qū)就業(yè)、定居；通過軌道交通、快速通道加強郊區(qū)與中心城區(qū)的連接。
早在2003年以前，上海市政協(xié)人口環(huán)資委負責一個關(guān)于上海人口布局的課題，喬明華是該委辦公室主任。
《調(diào)研報告》顯示，2000～2005年，上海市內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的核心區(qū)常住人口數(shù)量共減少17.21萬人，增長率為-14.2%；中心城區(qū)其他各區(qū)人口凈增17.56萬人，增長率2.16%；近郊區(qū)常住人口增長82.06萬人，增長率為26.17%。
與2003年課題研究對比，可以發(fā)現(xiàn)，人口增長最快地區(qū)已由內(nèi)外環(huán)間區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榻紖^(qū)；常住人口增長中心也由環(huán)間區(qū)轉(zhuǎn)為近郊區(qū)。
另外，《調(diào)研報告》還顯示，2000～2005年間，核心區(qū)戶籍人口呈持續(xù)減少趨勢，共減少15.09萬人，增長率為-11%；中心城區(qū)其他各區(qū)共增長22.55萬人，增長率僅為3.4%；近郊區(qū)戶籍人口共增長27.04萬人，增長率達到14.3%；遠郊區(qū)戶籍人口凈增長4.09萬人，增長率僅為2%。
由此可見，戶籍人口正向中心城區(qū)以外逐漸蔓延擴展，增長中心在近郊區(qū)和內(nèi)外環(huán)間區(qū)，向外擴散的半徑比常住人口擴散半徑小，局限于外環(huán)線附近區(qū)域。
上海市政府進行的“推、吸、連”疏解人口的措施效果初顯。
新集中居住區(qū)隨著中心城區(qū)尤其是核心區(qū)舊城改造進程的加快，舊城改造與配套商品房基地建設(shè)的聯(lián)動作用引導了中心城區(qū)大批居民遷往郊區(qū)新建大型居住區(qū)，僅世博動遷使三林鎮(zhèn)人口增加約4萬人。
而郊區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)促進人口聚集。周浦鎮(zhèn)是四級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的重鎮(zhèn)。2000~2005年間，常住人口已經(jīng)由5.84萬人增加到10.05萬人，增長率達72.1%?！八母摺笔痉毒幼^(qū)總面積約200萬平方米，2006年9月開始入住，規(guī)劃導入人口7.6萬人。由于地理位置上距市中心近、社會服務設(shè)施較好等原因，“四高”小區(qū)的入住率預期達到70%左右，僅此一項將增加5萬人左右。
不僅如此，園區(qū)開發(fā)吸引外來人口聚集。松江區(qū)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)6家，規(guī)劃面積為66.46平方公里，已投產(chǎn)工業(yè)企業(yè)占地面積為24.81平方公里。2000～2005年，常住人口增長率為64.7%，共增加39.28萬人。其中戶籍人口增長率僅為5.4%。目前松江工業(yè)園區(qū)吸納就業(yè)總?cè)藬?shù)為19.19萬人，占全區(qū)工業(yè)就業(yè)總?cè)藬?shù)的49.2%。
另外，重大建設(shè)沿線引導人口聚集。上海市軌道交通1號線、5號線兩條軌道對沿途各站點的人口聚集起到十分明顯的促進作用。1995～2000年，莘莊鎮(zhèn)常住人口增加了1.66萬人，增長了35.1%。2001～2005年間，莘莊鎮(zhèn)總?cè)丝谠鲩L率更是達到了71.2%，戶籍人口增長率為50.1%，來滬人員增長率達到146.2%。
人口疏解瓶頸依然
臨港新城是上海新一輪城市總體規(guī)劃中確定的重點新城之一，規(guī)劃人口80萬～100萬。主城區(qū)面積74平方公里，規(guī)劃人口60萬人，2010年規(guī)劃人口15萬人，目前流動人口1萬～2萬人，常住人口為零。
浦江鎮(zhèn)規(guī)劃總?cè)胱∪丝跒?.8萬人，約1萬戶左右。至2006年7月只有3500戶拿鑰匙，1200戶正在裝修，460戶(約1050人)入住。
寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)“四高”小區(qū)，首批應入住居民戶數(shù)為6563戶，入戶登記數(shù)2054人，實際入住戶數(shù)僅414戶。
一系列的數(shù)據(jù)都顯示，一些制約著上海人口向外疏解的難題依舊擺在城市規(guī)劃者面前。
一方面郊區(qū)的交通、教育、醫(yī)院、商業(yè)等配套設(shè)施建設(shè)落后于人口聚集進程，導致市郊居民出行難、就學難、就醫(yī)難，生活很不方便。
喬明華說：“配套設(shè)施很重要，先期要有很大投入，還經(jīng)歷一段時期的虧本經(jīng)營。剛開發(fā)的郊區(qū)公交、教育、醫(yī)療人都很少，但是，必須得有，只有這樣，人口才能慢慢積聚，否則，就會陷入惡性循環(huán)?！?/p>
另一方面，郊區(qū)產(chǎn)業(yè)布局還不足以支撐日益膨脹的人口。《調(diào)研報告》顯示，郊區(qū)動遷基地占用企業(yè)用地，減少就業(yè)機會。江橋鎮(zhèn)為配合“四高”小區(qū)的建設(shè)，近百家企業(yè)外遷，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又受到當?shù)鼐用袷杖胨讲桓叩挠绊憽＿@使原江橋鎮(zhèn)居民失業(yè)率增加，市區(qū)導入人口也無業(yè)可就，鎮(zhèn)政府解決再就業(yè)難度增加。
此外，財政轉(zhuǎn)移支付與人口布局不對應也是一個不容忽視的問題——郊區(qū)人口聚集加重了人口導入地財政負擔。
閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)對世博家園如果以兩大基地全部導入人口16萬人計算，則一次性開辦費用為4.6億元，日常運行費用每年為3.5億元，而鎮(zhèn)政府2005年可用財力為3億元。
江橋鎮(zhèn)在導入的1.9萬人中，2500人為低保人員，僅此一項，每年就增加支出358萬元。這些主要用于教育、醫(yī)療、社區(qū)管理、社會救助、環(huán)境衛(wèi)生、綜合安全等社會事業(yè)的開支，目前財政轉(zhuǎn)移支付機制還難以滿足實際需求。
關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)政策
“除了紐約、東京之外，國外城市面臨中心城區(qū)人口積聚的問題較少?！倍〗鸷暾f。而且國外城市人口調(diào)控主要是通過建設(shè)立法、城市管理來實現(xiàn)。
9月15日，上海市政協(xié)十屆六十六次主席會議通過了《關(guān)于上海市重大建設(shè)與人口布局協(xié)調(diào)發(fā)展的若干建議》。
建議提出，重大建設(shè)規(guī)劃要綜合配套，將人口合理分布作為決策依據(jù)和審議程序；加強產(chǎn)業(yè)配套、適應居民就近擇業(yè)；加大大型居住區(qū)的公交配套，方便外遷居民出行；加強社會事業(yè)配套，優(yōu)化郊區(qū)居住環(huán)境；加強財政制度配套，落實財政轉(zhuǎn)移支付；加強人口與社會管理配套，適應城市發(fā)展進程。
當然，這樣的嘗試也注定了是探索的過程。喬明華認為，目前的人口疏解政策中，政府定向疏解程度比較高，而居民自主選擇能力差。
“目前上海政策還主要是就人口而人口的政策。”丁金宏認為，“人口問題不是人口本身的問題，關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)格局的再分布，讓郊區(qū)新發(fā)展產(chǎn)業(yè)有產(chǎn)業(yè)高度，能提供有職業(yè)聲望的崗位?！?/p>
中心城區(qū)聚集高附加值的產(chǎn)業(yè)，這是中心城區(qū)吸引人口的重要因素?！安还馐欠孔有薜闷?，道路建設(shè)得好，關(guān)鍵還在于崗位?！倍〗鸷暾J為。比如“1966”等規(guī)劃，不光是城鎮(zhèn)規(guī)劃，而要牽扯到地方的產(chǎn)業(yè)政策。
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