十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將在6月審議防震減災(zāi)法修訂草案 公眾期望汶川抗震好做法能夠上升為法律
抗震救災(zāi)有條不紊地持續(xù)展開，法律在無(wú)聲無(wú)息之間呈現(xiàn)出巨大力量。每個(gè)人、每個(gè)單位迅速找到自己的位置，行使自己的使命。四川汶川大地震發(fā)生后，從中央到地方都嚴(yán)格依照法律規(guī)定的條件和程序，行使相關(guān)的行政管理權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，及時(shí)有效地?fù)尵仁転?zāi)人員，減少財(cái)產(chǎn)損失。
“在防震減災(zāi)法出臺(tái)的10年間，我國(guó)沒有發(fā)生較大的地震，所以，有很多制度是否有效并沒有得到實(shí)踐的檢驗(yàn)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、防震減災(zāi)法起草小組成員莫紀(jì)宏今天對(duì)記者說(shuō)，此次汶川大地震發(fā)生后的一系列救援工作證明，這部法律所確立的災(zāi)害應(yīng)急制度對(duì)抗震救災(zāi)工作起到了很好的組織和制度保障作用。
防震減災(zāi)法經(jīng)受住實(shí)踐檢驗(yàn)
5月12日14時(shí)46分，地震發(fā)生18分鐘后，新華網(wǎng)發(fā)布消息：四川汶川發(fā)生7.8級(jí)(后修訂為8.0級(jí)———編者注)強(qiáng)烈地震；15時(shí)55分，新華網(wǎng)發(fā)出快訊：胡錦濤總書記作出重要指示，要求盡快搶救傷員，保證災(zāi)區(qū)人民生命安全。溫家寶總理趕赴災(zāi)區(qū)；16時(shí)，新華社消息：民政部已從西安中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)緊急調(diào)撥5000頂救災(zāi)帳篷支援四川災(zāi)區(qū)；16時(shí)49分國(guó)家地震局召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布中國(guó)地震局已啟動(dòng)一級(jí)預(yù)案，一支180人的救援隊(duì)已經(jīng)集結(jié)；19時(shí)22分，溫家寶抵達(dá)成都并趕往地震災(zāi)區(qū)，指揮抗震救災(zāi)工作。相關(guān)部門成立的8個(gè)救災(zāi)工作小組隨總理而行。民政部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、交通運(yùn)輸部、公安部等，也都在第一時(shí)間投入到這場(chǎng)搶險(xiǎn)救災(zāi)活動(dòng)中。
距汶川大地震發(fā)生1小時(shí)22分鐘，總參謀部即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，成都軍區(qū)派出人員前往震中了解情況。此后，軍隊(duì)和武警部隊(duì)共出動(dòng)11萬(wàn)余人參與抗震救災(zāi)，涉及20余個(gè)兵種。
地震發(fā)生后，四川省地震局立即啟動(dòng)了破壞性地震應(yīng)急預(yù)案，有關(guān)工作人員在5月12日14時(shí)50分已經(jīng)奔赴災(zāi)區(qū)。與此同時(shí)，受地震影響的其他省市區(qū)也在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。
……
所有這些行動(dòng)正與防震減災(zāi)法的規(guī)定一一對(duì)應(yīng)：按照防震減災(zāi)法的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院地震行政主管部門、經(jīng)濟(jì)綜合主管部門、建設(shè)行政主管部門、民政部門以及其他有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好防震減災(zāi)工作；中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)和民兵應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家賦予的防震減災(zāi)任務(wù)；造成特大損失的嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)成立抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，組織有關(guān)部門實(shí)施破壞性地震應(yīng)急預(yù)案。
破壞性地震發(fā)生后，有關(guān)的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，組織有關(guān)部門實(shí)施破壞性地震應(yīng)急預(yù)案。
莫紀(jì)宏告訴記者，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法實(shí)際上來(lái)源于防震減災(zāi)法，一些應(yīng)急預(yù)案也是根據(jù)防震減災(zāi)法制定的?！耙虼耍阢氪ǖ卣鹬?，發(fā)揮最大作用的恐怕還是防震減災(zāi)法及其4個(gè)附屬法規(guī)?！?/p>
好的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在修法中體現(xiàn)
中國(guó)各級(jí)政府及時(shí)有效的救援行動(dòng)，得到了海內(nèi)外華人以及國(guó)際社會(huì)的一致肯定。
5月17日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文在聯(lián)合國(guó)總部表示，中國(guó)政府對(duì)四川等地發(fā)生的特大地震災(zāi)害開展了迅速、有效的救災(zāi)工作。他對(duì)此表示高度贊揚(yáng)；聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略主任薩爾瓦諾·布里塞尼奧也說(shuō)，中國(guó)政府迅速、高效的動(dòng)員和反應(yīng)為世界樹立了榜樣。
“大量富有成效的工作，盡可能地減少了地震造成的人員與財(cái)產(chǎn)損失，也為修訂防震減災(zāi)法提供了許多鮮活的素材?！蹦o(jì)宏說(shuō)。
5月22日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)聽取國(guó)務(wù)院關(guān)于四川汶川大地震抗震搶險(xiǎn)及救災(zāi)工作情況的匯報(bào)后指出，要研究修訂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、防震減災(zāi)法等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性，為抗震救災(zāi)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供法律保障。
根據(jù)2008年全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，防震減災(zāi)法修訂草案將在6月舉行的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上審議。
“防震減災(zāi)法的修改計(jì)劃是在汶川地震之前提出來(lái)的，這是完善我國(guó)防震減災(zāi)制度自身的需要，而不是因?yàn)橛辛舜蟮卣鸩排R時(shí)想起來(lái)要修改這部法律。”莫紀(jì)宏對(duì)記者說(shuō)，在防震減災(zāi)法出臺(tái)10年之際，全國(guó)人大常委會(huì)將該法列入擬修改的法律范圍之內(nèi)，反映了我國(guó)立法工作尊重科學(xué)、尊重實(shí)踐的特點(diǎn)。
莫紀(jì)宏認(rèn)為，修改法律時(shí)要注意吸收這次抗震中一些好的做法，將其上升為法律。比如，從此次汶川大地震應(yīng)急的情況來(lái)看，主要是依靠人民解放軍和武警部隊(duì)的力量進(jìn)行的，防震減災(zāi)法應(yīng)更加明確人民解放軍和武警部隊(duì)在地震應(yīng)急中的法律地位和作用；因地震造成重災(zāi)區(qū)的政府部門組成人員殘缺不全的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)臨時(shí)的處置原則，或者規(guī)定由上級(jí)政府臨時(shí)直接行使相關(guān)職權(quán)，或者規(guī)定特別程序保證地震災(zāi)區(qū)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)能夠有效地開展抗震救災(zāi)的活動(dòng)；對(duì)于像全國(guó)哀悼日這樣的制度，應(yīng)當(dāng)在修改法律時(shí)加以補(bǔ)充明確的規(guī)定，對(duì)這種決定哀悼日的行為賦予正式的法律效力等。
兩大重點(diǎn)問(wèn)題需要首先考慮
據(jù)了解，防震減災(zāi)法的修訂早在幾年前就由國(guó)家地震局牽頭啟動(dòng)了，但目前尚不知此次修訂的具體內(nèi)容。
莫紀(jì)宏對(duì)記者說(shuō)：“我覺得從總體上說(shuō)，防震減災(zāi)法的立法原則和建立的主要法律制度是好的，不需要作出太大修改?！彼ㄗh，修訂工作可以從兩個(gè)方面重點(diǎn)考慮。
“比如，有關(guān)建筑物、構(gòu)筑物等建筑設(shè)施不按照抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和建筑設(shè)計(jì)規(guī)范的要求進(jìn)行建設(shè)的，震后的法律責(zé)任制度一定要更加明確和具體化?！蹦o(jì)宏說(shuō)。
此外，莫紀(jì)宏認(rèn)為，對(duì)于震后喪失了基本生產(chǎn)和生活能力的受災(zāi)群眾，應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律上的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于因地震遭到破壞的正常的民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系等，應(yīng)當(dāng)規(guī)定解決這些問(wèn)題的一般法律原則；對(duì)于政府信息公開問(wèn)題也要結(jié)合防震減災(zāi)工作的特點(diǎn)予以細(xì)化。
修法同時(shí)還需相關(guān)法律跟進(jìn)
“防震減災(zāi)法可以根據(jù)此次汶川大地震后出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題作出適度修改。不過(guò)，從立法與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系來(lái)看，僅僅修改防震減災(zāi)法恐怕很難滿足現(xiàn)實(shí)中的各種需求。”莫紀(jì)宏說(shuō)。
他認(rèn)為，從目前在汶川大地震中所遇到的法律問(wèn)題的實(shí)質(zhì)來(lái)看，主要不是防震減災(zāi)法的規(guī)定有缺陷和不完善造成的，而是與我國(guó)現(xiàn)行的救災(zāi)體制不健全和不完善有關(guān)。許多問(wèn)題僅僅依靠修改防震減災(zāi)法并不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)?！皯?yīng)當(dāng)通過(guò)改革現(xiàn)行的救災(zāi)體制，制定和出臺(tái)新的法律，來(lái)完善我國(guó)目前的救災(zāi)體制。”
莫紀(jì)宏提出，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)以下幾個(gè)重要法律，來(lái)進(jìn)一步提高抗震救災(zāi)工作的法治化水平。
首先是緊急狀態(tài)法。這次地震造成的影響非常嚴(yán)重，震后災(zāi)區(qū)有些地方的政權(quán)機(jī)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法有效履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和防震減災(zāi)法所規(guī)定的政府應(yīng)急職責(zé)，需要在法律上另行加以明確。
其次是災(zāi)害救助法。地震后的應(yīng)急和救災(zāi)工作非常復(fù)雜，應(yīng)急階段以搶救生命為主，其他工作相對(duì)不太重要。但是，之后的救災(zāi)工作是一項(xiàng)非常復(fù)雜的任務(wù)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入法治化社會(huì)，各方面的社會(huì)關(guān)系已經(jīng)基本法治化，在這種情況下就要考慮各方面利益的平衡問(wèn)題。例如，參與救災(zāi)單位的救助義務(wù)問(wèn)題，參與救災(zāi)人員受傷后應(yīng)當(dāng)受到的補(bǔ)償問(wèn)題，受災(zāi)群眾安置中的利益平衡問(wèn)題，政府救助資金的合理分配問(wèn)題等，需要用法律來(lái)加以規(guī)定。
再就是災(zāi)害補(bǔ)償法。在震后應(yīng)急過(guò)程中，政府因?yàn)閼?yīng)急和救災(zāi)采取了大量的限制受災(zāi)群眾和災(zāi)區(qū)企事業(yè)組織的財(cái)產(chǎn)自由的緊急措施，在震后恢復(fù)重建過(guò)程中，必然會(huì)涉及到相關(guān)單位和人員的補(bǔ)償問(wèn)題，特別是全國(guó)各地支援的物資、資金等，是否全部是無(wú)償?shù)模瑓⑴c救災(zāi)單位和個(gè)人的合理?yè)p失是否需要國(guó)家補(bǔ)償，必須要用法律加以明確。
另外，還有災(zāi)害恢復(fù)和重建法。該法主要是解決震后災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃，重建中的財(cái)政資助，重建中有關(guān)土地和房屋所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系的變更，重建中受災(zāi)群眾享有的財(cái)政優(yōu)惠政策等。
最后是災(zāi)害捐助法。震后社會(huì)各界踴躍捐款是我國(guó)災(zāi)害救助工作的一個(gè)重要特色，但是，在目前的災(zāi)害捐助活動(dòng)中，也出現(xiàn)了許多在法律上需要加以解決的問(wèn)題，例如，捐贈(zèng)人對(duì)捐款的監(jiān)督問(wèn)題，捐贈(zèng)人如何享有稅收政策上的優(yōu)惠問(wèn)題，政府財(cái)政扶持與社會(huì)捐款使用用途的分工問(wèn)題等，這些問(wèn)題都需要用法律加以明確。（郭曉宇 李娜）
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