二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）一些地方政府強調(diào)要加快公路發(fā)展，但財政投入少，主要依賴銀行貸款建設(shè)大量收費公路，造成收費公路建設(shè)規(guī)模過大，超出了自身財力和資源承受能力，增加了社會運營成本，增大了償債風(fēng)險和資源風(fēng)險。
1．收費公路規(guī)模過大。除北京和上海外，“十五”期間16個?。ㄊ校┦召M公路規(guī)模增加較快，新增二級以上公路的67％為收費公路，總里程達6.35萬公里。至2005年底，這16個?。ㄊ校┒壱陨瞎房偫锍痰?4％是收費公路，其中云南省為92％，四川省為90％，黑龍江省為86％，重慶市為84％。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，不符合國家關(guān)于“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路”的指導(dǎo)原則，這種狀況實質(zhì)是將政府提供公共產(chǎn)品的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和公眾。
2．債務(wù)負擔(dān)偏重。“十五”期間浙江等10個?。ㄊ校┦召M公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務(wù)性資金高達4700多億元，占73％。如浙江省公路建設(shè)完成投資1618億元，其中銀行貸款達1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個?。ㄊ校?60多條公路項目拖欠工程款87億元，拖欠時間有的已達6、7年。大量借債建設(shè)收費公路加重了建設(shè)方的債務(wù)負擔(dān)，至2005年底，18個省（市）收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。
3．部分收費公路存在償債風(fēng)險。除國家主干公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預(yù)期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實際車流量平均為可研預(yù)測值的60%，其中南京至高淳高速公路車流量僅為可研預(yù)測值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實際車流量分別為可研預(yù)測值的28％和18％；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強等8條高速公路的通行費收入僅為可研預(yù)測值的39%。由于資產(chǎn)利用率不高，加上債務(wù)負擔(dān)重，導(dǎo)致許多項目還貸能力差，存在較大償債風(fēng)險。2001至2005年，吉林等8個?。ㄊ校┮蛐蘼沸鑳斶€銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費扣除必需的管養(yǎng)費用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費收入扣除運營成本后只有5.88億元，僅為當(dāng)年應(yīng)付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占歸還貸款本息的30%。但5個省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設(shè)銀行四川省分行剝離用于公路建設(shè)的不良貸款12.33億元。
4．大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。審計調(diào)查浙江等17個?。ㄊ校?67個收費公路項目，共征用土地272萬畝，其中違規(guī)審批、未經(jīng)批準(zhǔn)占用、以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達96.2萬畝，占征用總量的35％。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個高速公路項目違規(guī)征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，3594.10公頃未向國務(wù)院申請用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設(shè)沿江路、安景路等5條收費公路征地5.7萬畝，至審計調(diào)查時，尚未取得國家批準(zhǔn)土地使用許可。黑龍江省交通廳違規(guī)多征占和租賃土地3715畝，是批準(zhǔn)占地75畝的49倍，并將綏滿公路一服務(wù)區(qū)建成具有游泳、滑雪等娛樂功能的“花果山莊”度假區(qū)。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個建設(shè)項目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。部分?。ㄊ校┰诠访芏纫殉^50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設(shè)收費公路，且多數(shù)項目未按照“占一補一”原則補償占地數(shù)量，地方政府越權(quán)審批立項和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
（二）部分地方政府和交通部門違規(guī)設(shè)站收費、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、延長收費期限等，給社會增加了較大的負擔(dān)。
一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費公路作為融資平臺，在公路上違規(guī)設(shè)站、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、將政府還貸公路隨意轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路等。一方面，經(jīng)營企業(yè)從地方政府批準(zhǔn)的高收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)上獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目及彌補財政經(jīng)費等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動、企業(yè)經(jīng)營收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)和效果，加大了社會負擔(dān)。
1．遼寧、湖北等16個省（市）在100條（段）公路上違規(guī)設(shè)置收費站158個，至2005年底違規(guī)收取通行費149億元。按地方政府核定收費期限和目前收費水平測算，這些收費站點還將收費195億多元。一是公路項目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設(shè)有66個收費站；二是在國家明文規(guī)定禁止收費的三級公路上違規(guī)設(shè)置30個收費站；三是采取“一站多點”等辦法，違規(guī)異地設(shè)置41個收費站點；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設(shè)置21個收費站點。如全部由財政投資建設(shè)的沈陽過境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設(shè)站收費累計12.29億元，在已核定的收費期內(nèi)還將收費28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬元，在1996年已用收費還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費14.5億元，在地方政府重新核定的收費期內(nèi)還將收費30億元。黑龍江省財政廳等部門以開發(fā)旅游資源為名，2001年以來違規(guī)批準(zhǔn)在8條通達旅游景區(qū)的三級公路上設(shè)置11個收費站，收費累計3113萬元。107國道河北省定州唐河大橋在建設(shè)過程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開始設(shè)站收費，2002年6月該橋向銀行貸款90萬元，至審計調(diào)查時累計違規(guī)收費6700萬元。
2．浙江、安徽等7?。ㄊ校┨岣呤召M標(biāo)準(zhǔn)，多征收通行費82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)將多收取的通行費設(shè)立專項建設(shè)資金41.4億元，用于其他項目建設(shè)。1998年12月以來，安徽省公路管理部門對所轄各收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)予以“統(tǒng)一”，使“統(tǒng)一”后的收費標(biāo)準(zhǔn)高于“統(tǒng)一”前的收費平均標(biāo)準(zhǔn)，將由此“增加”的收入違規(guī)作為農(nóng)村公路項目等建設(shè)的資金來源。截至2005年底，通過這種做法在正常的收費之外籌集到建設(shè)資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經(jīng)營業(yè)績，通過違規(guī)批準(zhǔn)提高收費標(biāo)準(zhǔn)等方式，多收費40.9億元。經(jīng)浙江省政府批準(zhǔn)，該省高速公路各經(jīng)營企業(yè)從1995年起，對在高速公路上通行的車輛加收“車次費”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機場高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)分別比當(dāng)?shù)赝燃壒犯叱?.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機場高速公路2002至2005年多收取通行費1.15億元。
3．抽查山東、北京等12個?。ㄊ校?5條經(jīng)營性公路，由于批準(zhǔn)收費期限過長，獲取的通行費收入高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上，成為“高價公路”。按地方政府核定的收費期限和2005年收費水平，將增加較大的社會負擔(dān)。一是對較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營收益的收費公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費年限30年收費；二是將收費多年、經(jīng)營效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計算收費期限；三是將其他項目的債務(wù)并入收費公路，人為加大債務(wù)規(guī)模，違規(guī)延長收費期限。如投資33.8億元的濟南至青島高速公路，經(jīng)測算收回投資并有合理回報的收費年限為12.65年，但批準(zhǔn)的收費年限為30年，按2005年收費水平測算，將增加社會負擔(dān)275億元。北京市首都機場高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費3年多后，北京市于1997年1月重新批準(zhǔn)收費30年，至2005年底已收費32億元，估算剩余收費期內(nèi)還將收費90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費3至12年的政府還貸公路，劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司，使之變?yōu)榻?jīng)營性公路，并重新批準(zhǔn)收費30年。其中，1987年開始收費的北京至石家莊高速公路北京段總的收費期限達到42年，按2005年收費水平測算，累計收費將達93億元，為該公路建設(shè)時利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項目也存在此類問題。至2005年底，湖北省將建設(shè)國道、省道、農(nóng)村公路及其他項目所用129億元銀行貸款，計入收費公路的債務(wù)，相應(yīng)延長了收費公路的收費期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費期限時，將29億元財政資金視為需通過收費償還的“債務(wù)”。
4．18個?。ㄊ校┱徒煌ú块T將政府還貸公路應(yīng)專項用于還貸的通行費收入291億元，改用于其他公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)及償還其他貸款、支出經(jīng)費等。抽查江蘇省5條收費還貸高速公路和55個普通公路收費站，至2005年底累計征收通行費174億元，其中53.6億元被挪用于其他項目建設(shè)等。連霍高速公路河南省境內(nèi)路段、京珠高速公路新鄉(xiāng)至鄭州段，至2005年底累計收取通行費94.5億元，其中25.5億元被用于其他項目建設(shè)。2001至2005年，遼寧省自定政策，按全省通行費的5%至5.5%提取資金7.5億元，用于交警經(jīng)費、交通補助費、服裝費等。1999至2005年，河北省交通廳及下屬三家高速公路法人單位，從5條高速公路通行費中違規(guī)提取超收分成資金等6.48億元，主要用于發(fā)放獎金、福利、建設(shè)職工住房和辦公樓等；河北省財政廳等單位從通行費中違規(guī)列支高速公路巡警經(jīng)費、政府調(diào)節(jié)基金、再就業(yè)基金等2.1億元。至2005年底，山西省長治市趙店橋等3個收費站累計收取通行費4.09億元，市、縣兩級政府從中挪用2.73億元，用于彌補財政支出。政府還貸公路的通行費被大量截留挪用，造成還貸資金嚴(yán)重不足，一些應(yīng)該停止收費的公路，因此繼續(xù)收費，已多收費數(shù)十億元。這種作法如不糾正，還將收費數(shù)百億元，從而形成欠貸、收費、挪用、欠貸、再收費的惡性循環(huán)。至1999年9月底，成都至重慶高速公路重慶段通行費凈收入（扣除運營成本）8.8億元，完全可還清貸款本息6.65億元而停止收費，但當(dāng)?shù)亟煌ú块T挪用、滯留其中4.6億元，1999年以還貸為由違規(guī)批準(zhǔn)該公路繼續(xù)收費，目前已多收費26億元，至收費到期前還將收費101億元。
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