據(jù)消息靈通人士透露，繼《水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出“初步建立國家水權(quán)制度”目標(biāo)之后，水利部組織起草的《全國水資源綜合規(guī)劃》和《水量分配指導(dǎo)意見》兩大界定省際水權(quán)分配的文件也已基本完稿，并很有可能在年內(nèi)頒布。
有關(guān)專家認(rèn)為，盡管距離真正實(shí)施還有很長一段路要走，但國家水權(quán)制度作為化解短缺、污染、浪費(fèi)等造成的“水危機(jī)”的良方，正在加速“破繭”而出。
兩大文件基本完稿
消息人士透露，水利部組織起草的《全國水資源綜合規(guī)劃》目前正在水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院統(tǒng)稿，年內(nèi)有望正式頒布；而另一重要文件《水量分配指導(dǎo)意見》也已基本完稿，有望在《綜合規(guī)劃》之后出臺(tái)。
對(duì)此，中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所副所長甘泓證實(shí)，《全國水資源綜合規(guī)劃》主要涉及全國主要江河省際初始水權(quán)的分配，目前，正處于即將結(jié)束的階段。曾參與《水量分配指導(dǎo)意見》起草的中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所水資源配置室主任謝新民表示，《水量分配指導(dǎo)意見》已基本完成，但得等《全國水資源綜合規(guī)劃》頒布之后才能發(fā)布。
2005年1月11日，水利部下發(fā)通知，正式公布被稱為“開展水權(quán)制度建設(shè)的指導(dǎo)性文件”《水權(quán)制度建設(shè)框架》。
按照該框架的構(gòu)想，水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成：國家擁有水資源的所有權(quán)，而水資源的所有權(quán)則被分配到用水戶，用水戶可以用分配到的初始水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和交易。
《水權(quán)制度建設(shè)框架》還提出，要編制全國水資源開發(fā)利用近期和中長期規(guī)劃，建立編制水資源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。
由此看來，作為“里程碑”式的文件，醞釀中的《全國水資源綜合規(guī)劃》和《水量分配指導(dǎo)意見》正在向上述目標(biāo)邁出關(guān)鍵的一步。
謝新民表示，《綜合規(guī)劃》主要解決的是流域水權(quán)分配到地方的問題，而《指導(dǎo)意見》則通過建立分配原則和程序?qū)⒊跏妓畽?quán)進(jìn)行“固化”。
據(jù)悉，《綜合規(guī)劃》以重大的調(diào)水、蓄水、取水工程為引導(dǎo)，將流域分配的大體格局確定下來。具體而言，通過流域和行政兩個(gè)切分方向，《綜合規(guī)劃》將流域的水量計(jì)算和配置單元?jiǎng)澐值叫姓厥刑兹?jí)、四級(jí)或五級(jí)區(qū)?！吨笇?dǎo)意見》則進(jìn)一步細(xì)化，并確定分配方式和初始水權(quán)分配的法律依據(jù)。
據(jù)謝新民介紹，在《指導(dǎo)意見》的討論過程中，他們提出要將初始水權(quán)分為政府預(yù)留、國民經(jīng)濟(jì)預(yù)留和生態(tài)環(huán)境預(yù)留三部分。其中，政府預(yù)留水權(quán)包括國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)急水量、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急水量、水市場應(yīng)急水量、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急水量、協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)急水量和重大發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)留水量六個(gè)方面。
而國民經(jīng)濟(jì)預(yù)留水權(quán)主要包括生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水，生態(tài)環(huán)境預(yù)留水權(quán)則保證如國家濕地保護(hù)區(qū)之類對(duì)水的需求。
面臨重重障礙
盡管國家水權(quán)制度前景誘人，但在現(xiàn)實(shí)中，它還面臨利益糾葛、運(yùn)行設(shè)施、制度約束等種種問題，距離真正的實(shí)施還有很長一段路要走。
甘泓表示，《綜合規(guī)劃》遲遲沒有出臺(tái)，主要不是技術(shù)問題，而是各省區(qū)市爭論不休，“各省（區(qū)市）意見如果都滿足的話，水資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的”。
上述消息人士也告訴記者，《水量分配指導(dǎo)意見》原定的名稱是《我國初始水權(quán)分配指導(dǎo)意見》，但后來考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權(quán)”退回到“水量”。
甘泓還認(rèn)為，我國水權(quán)制度還面臨管道、監(jiān)測手段等運(yùn)行設(shè)施先天不足的問題。比如農(nóng)田灌溉多沒有采用水管或水渠，因而不僅滲透、蒸發(fā)耗損嚴(yán)重，而且很難計(jì)量實(shí)際用水量。此外，流域中水的流入量、流出量等都缺乏有效的監(jiān)測手段和設(shè)施。
清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤則向記者表示，水權(quán)制度在中國的推進(jìn)將受到諸多因素的制約，其中包括水權(quán)制度的市場化與中央政府大規(guī)模調(diào)水工程的計(jì)劃式的沖突，以及水權(quán)制度建設(shè)與現(xiàn)行法律體制的矛盾。
意義堪比“土改”
不過，專家們對(duì)國家水權(quán)制度的價(jià)值做出了充分肯定，而種種跡象也表明，國家水權(quán)制度正在加速“破繭”而出。
“如果國家水權(quán)制度建設(shè)好了，它的意義跟土地改革差不多?！敝x新民向記者表示，水權(quán)制度的本質(zhì)在于把作為公共資源的水分配給個(gè)人，打破“大鍋飯”，避免“公地悲劇”，促使社會(huì)走出一條節(jié)水、治污、保護(hù)的發(fā)展道路。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國人均水資源占有量約2200立方米，只相當(dāng)于世界平均水平的1/4，被列為全球13個(gè)人均水資源貧乏的國家之一。
但與此同時(shí)，如此珍稀的淡水資源被浪費(fèi)、污染等現(xiàn)象卻屢見不鮮。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)高層課題組曾指出，中國缺水在很大程度上是由水浪費(fèi)、污染和生態(tài)系統(tǒng)退化等人為因素造成的。
實(shí)際上，水資源浪費(fèi)有其體制性的原因，即水資源公有帶來的“公地悲劇”。例如，占用水總量67.3%的農(nóng)業(yè)部門無需交納水資源費(fèi)，仍然主要采用大水漫灌的耕作方式，水利用系數(shù)一般只有0.45，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家0.8的水平。而水權(quán)制度建立后，農(nóng)戶就可以像甘肅張掖的農(nóng)民一樣，將節(jié)約出來的水權(quán)賣出去。
此外，工業(yè)部門不必要的水資源耗費(fèi)也時(shí)常上演。謝新民表示，以前水是國家的，各地都拼命發(fā)展耗水的工業(yè)，等規(guī)模做起來再去找水，但水權(quán)制度建立后則要求“以水定發(fā)展，以水定需求”。
在污染治理方面，謝新民認(rèn)為，在上下游明確初始水權(quán)以后，通過監(jiān)測水流斷面的水質(zhì)，下游可以請(qǐng)求水行政主管部門制約上游可能的污水排放行為，還可以通過法律程序要求上游為已發(fā)生的污水排放行為做出補(bǔ)償。
現(xiàn)在看來，水權(quán)制度正在沖破重重障礙，加速推進(jìn)。在水利部今年初制定的“2007年水利工作的五項(xiàng)重要任務(wù)”中，“制定重要江河水量分配方案”這一約束性目標(biāo)赫然在列，這意味著兩大文件的發(fā)布為期不遠(yuǎn)，國家水權(quán)制度的建立也將前邁一步。
有關(guān)專家認(rèn)為，盡管距離真正實(shí)施還有很長一段路要走，但國家水權(quán)制度作為化解短缺、污染、浪費(fèi)等造成的“水危機(jī)”的良方，正在加速“破繭”而出。（記者 高建鋒）
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