建立資源補償機制 讓西部走出“富饒的貧困”
西部地區(qū)是我國重要的資源供給區(qū)。長期以來，由于我國存在區(qū)域間產(chǎn)品不平等的交換模式阻礙了自然資源遵循價值規(guī)律在市場上實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，西部地區(qū)的資源價值難以通過市場價格反映出來。資源補償機制的不足已成為西部經(jīng)濟騰飛的“短板”，造成西部地區(qū)“富饒的貧困”現(xiàn)象突出。在新一輪的大開發(fā)中，西部地區(qū)希望通過國家政策的調(diào)整，建立和完善西部資源補償長效機制，以資源開發(fā)實現(xiàn)公平發(fā)展。
“富饒的貧困”：西部發(fā)展之怪圈
作為發(fā)展中大國，中國自然資源的分布具有較強的地域性，即主要的自然資源分布于西部，西部地區(qū)自然資源為發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)提供了很好的條件。與資源豐富形成鮮明對比的是，全國６０％以上的貧困縣集中在西部地區(qū)，西部地區(qū)“富饒的貧困”現(xiàn)象突出。
從國外一些資源豐富地區(qū)的情況看，當?shù)乩习傩沾蠖寄軓馁Y源開發(fā)中得到豐厚的實惠，如海灣地區(qū)因為富產(chǎn)石油，百姓很富裕。美國科羅拉多州，除了科羅拉多河之外，沒有更多的資源，政府規(guī)定，科羅拉多河每流到一個州，該州必須付水資源費，用水資源換取發(fā)展權(quán)，以養(yǎng)活這個州的人。而中國的西部為何豐厚的資源沒有給資源省份帶來更多的利益？
西部“富饒的貧困”源于區(qū)域間資源配置不平等的模式。在我國的整體工業(yè)布局中，東部以工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主，西部則以礦產(chǎn)資源、能源和原料加工業(yè)等資源型產(chǎn)業(yè)為主。廣大西部地區(qū)在過去、現(xiàn)在以至未來源源不斷地為全國提供能源、林木、藥材等資源，然而長期以來我國一直存在著資源無價、原料低價、產(chǎn)品高價的扭曲價格體系，對自然資源采取粗放式、掠奪式經(jīng)營，原料生產(chǎn)與加工企業(yè)憑借對環(huán)境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。區(qū)域間產(chǎn)品這種不平等的交換模式，導(dǎo)致資源提供者無法得到合理補償，在一定程度上制約了西部地區(qū)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，西部的資源價值無法得到很好的體現(xiàn)。
如西部地區(qū)有一個鄉(xiāng)，每天開掘、輸送出去的資源價值３０多萬元，而當?shù)匕傩漳昃杖胫挥校保埃埃岸嘣?。?jù)不完全統(tǒng)計，中國１５萬個礦山企業(yè)中僅有２萬個是通過市場機制取得礦業(yè)權(quán)，其他絕大多數(shù)礦山企業(yè)特別是國有企業(yè)還是無償占有礦業(yè)權(quán)。我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率為１．１８％，而國外性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費率一般為２％－８％。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產(chǎn)資源補償費費率（油氣為１％，黃金為２％）遠遠低于國外水平（美國１２．５％、澳大利亞１０％）。又如，祁連山水源涵養(yǎng)林的生態(tài)效益和社會效益分別是經(jīng)濟效益（木材價值）的４．５１倍和６倍。但由于森林是不具商品屬性的特殊產(chǎn)品，森林的多種生態(tài)效益長期被水利、水電、旅游、農(nóng)業(yè)等部門無償享用受益，并為這些受益單位持續(xù)帶來明顯的比較利益，但卻無法通過市場交換實現(xiàn)價值補償，這一巨大的生態(tài)價值未能在市場交換中體現(xiàn)出來。
近年來，中央大型企業(yè)主導(dǎo)的資源開發(fā)與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)聯(lián)度不高，與農(nóng)民增收嚴重脫節(jié)。甘肅反映，電廠脫硫國家每度補貼２．５分，甘肅居民用電每度需花５．１角，省政府沒有積極性來做。西氣東輸后，上海每立方米１．３１元，而烏魯木齊則是每立方１．３５元。從新疆輸出的氣與新疆沒有關(guān)系，新疆利益損失很大。
因此，在新一輪的西部大開發(fā)中，必須理順我國資源產(chǎn)品價格體系，建立科學(xué)合理的資源補償機制，以體現(xiàn)西部地區(qū)的資源價值，從生產(chǎn)源頭上促進經(jīng)濟社會發(fā)展同環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，為西部經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。資源補償機制的缺失：西部經(jīng)濟騰飛的“短板”
（一）相關(guān)法律體系的缺失
一些重要法規(guī)對資源保護和補償?shù)囊?guī)范不到位。１９８６年通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》盡管明確規(guī)定對廢棄礦區(qū)進行復(fù)墾和恢復(fù)，但在２００１年財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》中卻沒有將礦區(qū)復(fù)墾和礦區(qū)人們生產(chǎn)生活補償列入礦產(chǎn)資源費的使用項目。１９８８年７月施行的《中華人民共和國水法》規(guī)定了水資源的有償使用制度和水資源費的征收制度，各地也制定了相應(yīng)的水資源費管理條例，但大多沒有將水資源保護補償、水土保持納入水資源費的使用項目。
即便出臺了相關(guān)法規(guī)，但也缺乏可操作性。我國有關(guān)資源補償?shù)牧⒎ê屠碚撝灰娭T一些零散的規(guī)定當中，并且大體上都是些原則性的規(guī)定，并沒有具體的解釋，給實務(wù)操作造成很大困難。
（二）資源稅普遍調(diào)節(jié)作用的缺失
征稅范圍過窄。１９９４年資源稅雖然遵循“普遍征收”的原則，但仍然僅有７種應(yīng)稅礦產(chǎn)品和鹽，實質(zhì)上是一個礦產(chǎn)資源稅制，范圍僅限于采掘業(yè)。對水資源、森林資源、海洋資源等自然資源尚未開征資源稅，資源稅普遍調(diào)節(jié)的作用未充分發(fā)揮出來。
財權(quán)與稅權(quán)不統(tǒng)一削弱了資源稅作用的發(fā)揮。由于資源稅屬于地方稅，而資源稅的立法、解釋及修改權(quán)在中央，致使中央企業(yè)可以繞開企業(yè)所在地政府，直接向中央有關(guān)部門索要減免資源稅的優(yōu)惠政策，影響了地方的財政收入。
從量定額計征方式（即按資源銷售量為課稅數(shù)量，實行定額稅率），使資源稅喪失了對資源級差收入的“自動調(diào)節(jié)”功能。這種計征方式割斷了資源稅與應(yīng)稅產(chǎn)品價格的聯(lián)系，使資源稅對應(yīng)稅產(chǎn)品價格變動完全喪失了“彈性”。
（三）資源補償標準偏低且補償成分比例不合理
我國不少礦產(chǎn)資源價格國家控制，造成我國目前的資源價格體系是一個不完全的資源價格，既沒有反映資源的供求和稀缺狀況，也沒有納入企業(yè)本應(yīng)承擔的社會環(huán)境成本。其結(jié)果是我國資源價格被嚴重扭曲，在資源供給日益緊張的同時，資源價格十分低廉。如新疆現(xiàn)行石油資源稅僅為１４元－３０元／噸、石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率僅為１％（國外為１０％－１６％）。另據(jù)中國社科院研究員張卓元提供的資料，目前我國水價格是國外水價的三分之一到十分之一；燃油稅率是美國的十分之一，我國市場上的汽油價格，不到歐洲一些國家的一半；我國國內(nèi)的焦炭價格，比國際市場便宜５０％。資源長期處于“無價”或“低價”使用的狀態(tài)，導(dǎo)致礦業(yè)開采行業(yè)進入門檻低和開采成本低，私挖濫采嚴重，資源利用效率很低。
而且資源補償費在利用中的分配比例也存在著不合理的現(xiàn)象。按照《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，中央與省、直轄市的礦產(chǎn)資源補償費的分成比例是５∶５；中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補償費的分成比例為４∶６。西部地區(qū)普遍反映，中央和省級政府將資源補償費拿走了大部分。如甘肅華亭縣２００６年有１００億元的增值稅，但７５％國家拿走了，市場又拿走了１２％，華亭縣只留了８％?；鶎拥胤秸袝r為了維護地方的穩(wěn)定不得不對受害群眾進行補償，承受了一定的經(jīng)濟損失。地方政府事權(quán)和財權(quán)不對等，并未從資源稅和資源補償費中收益，卻要為資源開發(fā)的不利影響買單。
（四）自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)界定不清
界定清晰的產(chǎn)權(quán)是確立資源補償機制的前提之一。沒有產(chǎn)權(quán)的社會是一個效率低下、資源配置無效的社會。但是，目前我國煤、氣、石油等自然資源到底歸誰所有？根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國自然資源的所有權(quán)屬于國家，國務(wù)院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。如果歸國家所有，以什么形式所有？這是建立資源生態(tài)補償機制必須解決的一個現(xiàn)實問題。產(chǎn)權(quán)不清是造成西部自然資源過度開采的主要原因。建立西部資源補償機制，填補西部經(jīng)濟騰飛的“短板”
（一）調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅
擴大資源稅的征稅范圍。將目前資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，將土地資源、水資源、森林資源、草原資源、海洋資源等列入征收范圍，以有效保護我國短缺的自然資源。對非再生性、部分存量已處于臨界水平、進一步消耗會嚴重影響其存量或其再生能力已經(jīng)受到明顯損害的資源課以重稅。資源稅的納稅人應(yīng)該根據(jù)“誰受益誰補償”的原則確定，即“誰受益誰納稅”。
對于資源在省內(nèi)消費和省外消費采取不同的稅率。我國的現(xiàn)行資源稅在課稅對象上不分省內(nèi)、省外消費。在聯(lián)邦制國家，由于各州有自主稅收立法權(quán)，各州都立法征收跨州稅。當?shù)V藏資源從本州輸出到州外時就對該礦產(chǎn)品的產(chǎn)量征收跨州稅?？缰荻惖募{稅人是在本州從事礦山開采的居民或企業(yè)，但實際負稅人是本州外的資源的需求者或消費者。由于各州自然資源的分布是不均衡的，資源豐富的州利用跨州稅從其他州獲得了大量的稅收收入。我國資源分布也極不均衡，但由于現(xiàn)行資源稅沒有將省內(nèi)消費和省外消費區(qū)別開來，對資源出省消費沒有課稅，故沒有出現(xiàn)財政收入從資源消費省流向資源輸出省的現(xiàn)象。
正是這個原因，導(dǎo)致了中國資源大?。ㄈ缧陆?、內(nèi)蒙、甘肅等）都是財政收入較少的省份，而資源缺乏但市場經(jīng)濟活躍的東部省份卻是財政收入較多的省份。因此，在西部大開發(fā)中，可以借鑒聯(lián)邦制國家“跨州稅”的做法，資源稅費設(shè)計適當向資源輸出省傾斜。中央可先在西部地區(qū)試點，賦予省級政府一些地方稅立法權(quán)，在課稅對象上將省內(nèi)、省外消費區(qū)別開來，對于資源在省內(nèi)消費和省外消費采取不同的稅率，后者比前者高。即向本省的資源企業(yè)征收，而稅收的實際負擔者是外省的資源消費者，此辦法可以使資源省份最大可能地分享自然資源租值，從而財政收入從資源消費省轉(zhuǎn)移至資源輸出省，以增強資源輸出省的財政能力。
完善資源稅計征方式。２００５年７月國務(wù)院《關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出，“加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產(chǎn)量和銷售收入為基數(shù)計征，改為以資源儲量為基數(shù)計征的方案，并在條件成熟時實施”。這意味著持續(xù)多年的煤炭資源稅費計征方式將面臨變革。建議將此征收辦法擴展到其他資源領(lǐng)域，盡快推行資源稅的征收按企業(yè)占有的資源儲量，而不是以開采量計算，以減少資源的浪費。
應(yīng)該立法禁止任何不按法定程序修改資源稅法的行為，杜絕“中央開口子，地方掏腰包”。適當時候，可考慮將資源稅的減免和稅額調(diào)整權(quán)限下放給省級政府。
（二）完善現(xiàn)有的資源補償費制度
首先將目前的資源補償費分為“資源權(quán)利金”和“資源補償費”兩個部分，以體現(xiàn)不可再生資源（如礦產(chǎn)）和可再生資源（如海洋、森林、水資源）不同的補償方式。國外關(guān)于資源的主要收費是礦產(chǎn)資源權(quán)利金，征收的權(quán)利金是開采人向資源所有人所支付的因開采不可再生的礦產(chǎn)資源的費用。國家對不可再生資源和可再生資源兩種資源的補償方式應(yīng)該是不一樣的，對于可再生資源，國家轉(zhuǎn)讓的是使用權(quán)，相應(yīng)地，國家收取的補償資金是資源使用權(quán)價格，可設(shè)置“資源補償費”來體現(xiàn)；而對于不可再生的資源，國家轉(zhuǎn)讓的是所有權(quán)，相應(yīng)地，國家收取的補償資金是資源所有權(quán)價格，可設(shè)置“資源權(quán)利金”來體現(xiàn)。
提高西部礦業(yè)大省資源補償費的地方分成比例。由現(xiàn)行的中央、省各半，改為中央占４０％、地方占６０％其中２５％歸省市，３５％歸資源所在地 。將民族自治地方上繳中央的礦產(chǎn)資源補償費從４∶６分成調(diào)整為中央占２０％、自治區(qū)占８０％。以促進西部地區(qū)將其資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢進而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。
（三）探索資源交易等市場化的補償模式
取消煤炭、灌溉用水等生產(chǎn)資料的價格補貼，開放生產(chǎn)要素市場，使生產(chǎn)要素的價格真正反映它們的稀缺程度。在礦山開采方面，推廣新疆經(jīng)驗（以拍賣方式出讓煤礦采礦權(quán)）；在水資源開發(fā)方面，總結(jié)和推廣寧夏和內(nèi)蒙水資源交易模式（上游灌溉區(qū)通過節(jié)水改造，將多余的水賣給下游的水電站使用），探索 “發(fā)達地區(qū)”和“欠發(fā)達地區(qū)”、一個流域間的“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的資源有償使用機制，形成直接的一對一交易、公共補償、限額交易市場。由于這種補償有賴于在對自然資源價值評估的基礎(chǔ)上進行，為此，國家和省的有關(guān)主管部門應(yīng)加快規(guī)范交易行為，探索建立環(huán)境資源的價值評價體系，制定科學(xué)合理的補償標準等。
（四）推動資源型城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積極探索自力補償方式
目前西部資源型城市在發(fā)展過程中遇到了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出和資源枯竭凸顯等問題。在國家財政轉(zhuǎn)移支付力度不足的情況下，西部這類城市要實行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
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