■ 解決城鄉(xiāng)內部建設的諸多混亂現(xiàn)狀，追求城鄉(xiāng)之間布局的協(xié)調發(fā)展，扭轉農村建設無規(guī)劃現(xiàn)狀將是“十二五”時期的重大歷史任務
4月24日，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案首次提請十屆全國人大常委會第二十七次會議審議。草案提出，未來的總體規(guī)劃應包括五大類，分別是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)首次被列入規(guī)劃范圍內，同時也是村莊首次被列入整體規(guī)劃的體系之中。4月27日，十屆全國人大常委會以《完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展》為題舉行了第二十六次專題講座。有關專家指出，相對于現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》，從“城市”到“城鄉(xiāng)”，僅一字之差，卻意味深長，不僅標志著我國正在打破原有的城鄉(xiāng)分割規(guī)劃模式，進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的新時代，也將對明后年即將啟動的“十二五”規(guī)劃研究產(chǎn)生決定性影響。
城鄉(xiāng)二元造成的規(guī)劃二元是“十二五”時期急需解決的問題
城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府指導和調控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的基本手段之一。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。在上述“一法一條例”的指導下，我國城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃都有了很大發(fā)展。但隨著中國城市化的快速推進，“一法一條例”的局限性日益明顯，存在著城鄉(xiāng)二元分治、計劃經(jīng)濟色彩濃厚、監(jiān)督機制不完善、法律責任較輕等不足。與此同時，一些地方在城鄉(xiāng)規(guī)劃中所暴露的問題也日益增多，由于規(guī)劃問題而導致的經(jīng)濟損失、資源浪費和社會問題更是屢見不鮮。
建設部有關負責人曾明確表示，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃存在五大問題：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導思想存在偏差。一些地方領導在城市建設上，重地上，輕地下，熱衷于建大馬路、大廣場，大搞人造景觀、假古董，造成很大破壞和浪費，而地下基礎設施卻欠賬很多。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃調控職能削弱。一些地方將市一級規(guī)劃管理權限下放到區(qū)縣，有的政出多門、多頭審批，嚴重削弱了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的調控職能，影響到城鄉(xiāng)建設的有序協(xié)調發(fā)展。三是違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。部分地方的領導和行政管理人員法律意識淡薄，“開發(fā)商領導，市長決策，規(guī)劃局執(zhí)行”的現(xiàn)象在很多地方存在。四是規(guī)劃監(jiān)管機制不完善。尚未建立起規(guī)劃行政層級監(jiān)督制度，各級規(guī)劃管理部門之間缺乏有機聯(lián)系。規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯制度還不健全。五是村鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高、機構不健全。在我國的有些地方，特別是中西部的一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作非常落后，嚴重阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。
十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，首次提出了“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略方針，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放。要實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，首先從規(guī)劃的角度出發(fā)，當前最核心的就是要打破城鄉(xiāng)分割規(guī)劃模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌。有鑒于此，首次提交審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案將完全打破原來“一法一條例”的立法框架，在規(guī)劃的制定、實施、修改等章節(jié)，把城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的各項規(guī)定融為一體，通盤考慮，以期有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”之效。而這必將對“十二五”規(guī)劃產(chǎn)生重大而深遠的影響。
期待“十二五”規(guī)劃拉開中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏偉序幕
如果說“十一五”規(guī)劃確立了“以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的指導思想，明確提出“要從社會主義現(xiàn)代化建設全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展”。那么，或許我們可以期待，從明后年將陸續(xù)啟動的“十二五”規(guī)劃將產(chǎn)生一個具有里程碑意義的變化，那就是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃為抓手，切實從根本上解決目前存在的城鄉(xiāng)分割規(guī)劃問題，拉開中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的宏偉序幕。
從首次提交審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案來看，解決城鄉(xiāng)內部建設的諸多混亂現(xiàn)狀，追求城鄉(xiāng)之間布局的協(xié)調發(fā)展，將成為新城鄉(xiāng)規(guī)劃法一肩挑的兩大任務。有關專家指出，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念謀劃“十二五”規(guī)劃，就需要在“十一五”規(guī)劃的基礎上，進一步推進政府體制改革，加快政府職能向農村輻射、公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，基本實現(xiàn)基礎設施城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、公共服務城鄉(xiāng)均等提供、公共財政城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排、公共管理城鄉(xiāng)全面覆蓋，核心是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。重點應包括以下幾個方面內容：
一是逐步消除以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場。目前，勞動保障部已在部分省份開展這方面的試點。
二是切實把義務教育納入公共財政，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。按照中央的部署，目前農村義務教育已全部納入公共財政保障范圍。下一步的重點工作，就是切實建立全國統(tǒng)一的普惠教育制度，切實保障流動人口子女接受義務教育的權利。
三是協(xié)調城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，增加財政對農村公共衛(wèi)生體系建設投入，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生保健制度。在“十一五”基本建立新型農村合作醫(yī)療制度之后，要進一步探索符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求的農村居民醫(yī)療保健制度，提高農民的醫(yī)療保障水平。
四是建立覆蓋全社會、城鄉(xiāng)可銜接的社會保障體系。中央已經(jīng)宣布，將建立農村最低生活保障制度，這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的一項重大舉措。下一步要在妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障、著力推進農村五保供養(yǎng)、特困戶救助等制度建設、積極探索建立符合農村特點的養(yǎng)老保障制度等方面邁出實質性步伐。要實現(xiàn)上述目標，必須深化財政體制改革，健全公共財政體制，深化投融資體制改革，形成農村基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定資金來源。把更多財政資金投向農村公共服務領域，滿足農民對公共產(chǎn)品的需求。
4月初，國家發(fā)改委在成都召開了全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革座談會。發(fā)改委副主任陳德銘在會上強調，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作是具體落實科學發(fā)展觀的有效抓手，是構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略舉措，是建設社會主義新農村和實現(xiàn)“一個反哺、一個支持”的迫切需要，同時也給調整經(jīng)濟結構、轉變經(jīng)濟增長方式、建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會及推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，帶來新的機遇和空間。今后要重點做好四項工作：首先，對長期性和艱巨性要有清醒認識。“三農”問題和城鄉(xiāng)差別問題將長期存在，發(fā)展目標一定要切合實際。其次，要做到統(tǒng)籌規(guī)劃。主要是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。第三，加強政府的管理。政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理上要做到合理安排財力、科學設計政策、搞好信息服務。第四，統(tǒng)籌要突出區(qū)域、文化和階段性特色。特別要從提高農民素質上去考慮問題，這是長遠大計。
重慶、四川等地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的探索與實踐
自黨的十六屆三中全會提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務以來，各地展開了積極的實踐，特別是重慶、四川、廣東等地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展方面已經(jīng)取得了一定的成果。
在4月初召開的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革座談會上，重慶市提交的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革方案獲得國家有關方面的認可和支持。4月19日出版的《重慶日報》首次正式援引重慶市副市長童小平的話，披露中央可能在6月18日重慶直轄10周年之時，宣布重慶為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革試驗區(qū)。雖然中央的批示還未正式公布，但重慶已開始籌劃相關承接舉措。重慶市發(fā)改委正在積極爭取把關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗的重大改革和創(chuàng)新放在北部新區(qū)先行先試。4月28日，重慶市委、市政府又召開專題會議，對一小時經(jīng)濟圈建設作出全面部署，強調將按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求、路徑和辦法，構建全市“一圈兩翼”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局。
而四川省則借著全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革座談會在成都召開的東風，率先召開了國內第一個省級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作專題會議。四川省委書記杜青林在會上指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是把城市和農村的經(jīng)濟社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合研究，統(tǒng)籌解決，促進城鄉(xiāng)互動發(fā)展、共同繁榮。要加強試點示范，力爭把成都列入國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點區(qū)。按照四川省委省政府的部署，當前和今后一個時期將著力抓好規(guī)劃先行、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展等六方面工作。
除了四川、重慶圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作出的一系列部署外，廣東、江蘇等地在省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊規(guī)劃等方面已取得了積極進展。今年1月5日，廣東省政府召開常務會議，審議并原則通過《廣東省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006－2020）》。會議提出，到2010年全省城鎮(zhèn)化水平要達到65%左右，其中珠三角地區(qū)達80%左右；2020年全省城鎮(zhèn)化水平達75%以上，其中珠三角地區(qū)達85%以上。為實現(xiàn)上述目標，會議強調要按照“出山近海，內優(yōu)外拓”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略，構建“一主、三副、六軸、六核”的城鎮(zhèn)空間組織結構；加強對區(qū)域綜合交通、能源、文化、教育、水資源、土地資源以及環(huán)境設施等支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎設施、公共服務設施及重要資源的協(xié)調等工作。
而江蘇省2005年較早在全國提出了“規(guī)劃全覆蓋”概念，通過一年的努力，目前該省13個省轄市近期建設用地的控制性詳細規(guī)劃覆蓋率提高到92%，27個縣級市和25個縣城的覆蓋率分別達到80%和67%，村鎮(zhèn)建設規(guī)劃也基本完成了年度目標任務。今年3月8日，江蘇省政府在南京召開全省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議，副省長仇和在會上指出，在新的發(fā)展形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須加強對城鄉(xiāng)發(fā)展重大問題的戰(zhàn)略引導，加強對城鄉(xiāng)工業(yè)生產(chǎn)力布局的環(huán)境承載力研究和城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)濟性研究，全面開展城鄉(xiāng)建設空間布局的地理信息系統(tǒng)研究。各級各有關部門要高標準、高質量地推進城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，重點加快實現(xiàn)區(qū)域性規(guī)劃全覆蓋，全面完成各類城市規(guī)劃全覆蓋，加快推進村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋。據(jù)悉，江蘇將用3年時間，完成從區(qū)域到城市、從城市到小城鎮(zhèn)、從總體到專項的層次分明、互相銜接、完善配套的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。今后3年，江蘇要確實解決當前規(guī)劃落后的問題，有效避免大規(guī)模整治、大規(guī)模拆遷、大規(guī)模搬遷的現(xiàn)象，使城鄉(xiāng)規(guī)劃為促進城市化和城市現(xiàn)代化的健康發(fā)展，推動社會主義新農村建設和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設提供有力支撐。
|
