城鄉(xiāng)“一元”始“破冰”居住證制度浮出水面戶籍立法正在調研配套制度跟上是關鍵
不久前，一則新聞吸引了人們的眼球：因戶口遷入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律師程海分別將老家安徽省合肥市廬陽區(qū)公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求兩者為他辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。
像這樣將戶口問題訴諸法律的，只是極端案例。作為一個社會關注焦點，任何有關戶籍的話題，都能撥動大眾的心弦。
在中南大學行政管理學院院長李建華教授看來，戶籍改革之所以如此受人關注，說明此事已經(jīng)成為一個事關公眾利益的基本社會問題。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度有利也有弊，從現(xiàn)階段的社會發(fā)展形勢來看，這一政策的弊端在擴大，益處在縮小。因此，有必要對這一制度進行大幅度改革。
事實上，早在14年前，戶籍制度已確立了城鄉(xiāng)“一元”的改革方向。
一
“二元”戶籍分割 城鄉(xiāng)壁壘森嚴
背景：1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施。自此，中國形成了農村戶口和城市戶口“二元結構”的戶籍管理體制。隨之而來的，是附著在其上的權利和保障的差別。
“寧要城市一張床，不要鄉(xiāng)村一所房?！?/p>
現(xiàn)行戶籍管理制度是在上世紀50年代建立起來的，將我國劃分為城市和鄉(xiāng)村的二元社會，將中國人劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”兩個群體?！岸睉艏贫?，給城鄉(xiāng)之間帶來了巨大的經(jīng)濟差異。
客觀來說，現(xiàn)行戶籍管理制度曾在國家社會管理中起到了不可替代的作用，是特定時代下的特殊產物。而隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度的弊端，更是顯而易見：
作為計劃經(jīng)濟時代的產物，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了城市的發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化，不利于我國農業(yè)人口城市化順利進行；“人戶分離”的大量存在，也極大地增加了對人口進行精確管理的難度。此外，戶口遷移規(guī)定過死，難以滿足公民正常遷移的需要。
在全國政協(xié)委員楊春興看來，現(xiàn)行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。
他認為，以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。
“同命不同價”的悲劇，根源也在此：依據(jù)相關司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。
李建華的看法則更進一步。
他認為，從源頭看，戶籍和國籍一樣，都是人們?yōu)榱松鐣刃蜻@一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結果。既然這一社會管理手段是“兩害相權取其輕”的選擇結果，那么在具體執(zhí)行過程中，管理者本應秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于，這一理性長期以來被有意無意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國戶籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后，非但沒有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是“戶籍萬能”思想的結果。
二
改革條件已備 十二省份“試水”
背景：今年兩會上，公安部承諾，將會同有關部門抓緊對《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的若干意見（送審稿）》進行修改完善，加緊《戶籍法》的立法調研工作，力促早日出臺。
李建華認為，如果說過去50年間，現(xiàn)行的戶籍管理政策尚為我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了一定的貢獻，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經(jīng)成為阻礙我國生產力發(fā)展的因素，應當予以改革，更重要的，這一改革的條件已經(jīng)基本成熟。
在李教授看來，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展突飛猛進，為吸納更多的農村富余勞動力奠定了基礎。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時，與農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口性質掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。
李建華提出，戶籍管理制度改革應以承認和尊重人的自由為理性基礎，還原戶籍管理的本來意義，變管理為服務，堅持“人戶實際結合”的服務原則，防止戶籍制度成為權力部門“搭車”的平臺，最終實現(xiàn)戶籍制度的單一性、服務性和信息化目標。
事實上，近年來各種改革也在“摸著石頭過河”。
國家1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業(yè)、非農業(yè)二元戶口性質，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。
各地的改革，也早已在進行之中。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區(qū)、直轄市近年來取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區(qū)、直轄市公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經(jīng)濟社會政策。
而在前不久召開的全國治安工作會議上，公安部宣布，我國將大力推進以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的二元戶口性質，實現(xiàn)公民身份平等。
除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實際困難。
對暫住證制度的改革，上海、重慶、沈陽、成都等地走在前面。他們實行居住證制度，保證領取居住證的流動人口與當?shù)鼐用裨诩{稅等方面履行同等義務的同時，享有市民待遇，促進流動人口融入當?shù)厣睢?/p>
三
難在配套改革 必須穩(wěn)妥推進
背景：很多地方的戶籍改革，因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。
改革在轟轟烈烈地進行，效果似乎不盡如人意。
許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。
城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？
改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶口限制，大量農村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會“不堪重負”。
李建華認為，戶籍改革多年來進展不大，甚至有反復，正是戶籍制度改革的復雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。
與李建華的看法一樣，在今年的兩會上，楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙》的大會發(fā)言，他認為，如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐，探索和制定相應的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實行權利與責任、權利與義務對等。
許多有識之士還提出，對于戶籍制度改革方案的制定，除了國務院積極調研協(xié)調，還需要全國人大及其常委會發(fā)揮作用，因為戶籍制度實際上涉及公民十分要緊的權利問題。戶籍制度是一項公共政策，其改革應該廣泛聽取民眾意見，而不能由相關部門“關起門來”進行。
李建華認為，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，并經(jīng)過多年的醞釀準備和各種形式的實驗，戶籍政策改革條件已經(jīng)基本成熟，技術上亦完全可行，現(xiàn)在最關鍵的問題，就在于有關管理部門放下思想包袱，拋卻部門利益，制訂切實可行的辦法。
戶籍制度牽涉每一個人，每一個家庭。推進戶籍這項改革，既符合大多數(shù)公民的意愿，也是落實“科學發(fā)展，共建和諧”這一社會管理目標的必要前提，應當穩(wěn)妥而積極地推進。
戶籍管理制度
我國現(xiàn)行的戶籍管理制度主要由三部分組成：
一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容的戶口登記制度。
二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應將戶口遷移到現(xiàn)住地，即進行戶口遷移。
三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。
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