進(jìn)京的外來(lái)人員一直被暫住證等各種證件困擾著 戶籍“變法”勢(shì)不可擋
二元戶籍制把市場(chǎng)人為地分割成兩個(gè)部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。嚴(yán)重地阻礙了市場(chǎng)由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城鄉(xiāng)市場(chǎng)按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場(chǎng)難以啟動(dòng)，反過(guò)來(lái)造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，城市市場(chǎng)也陷入困境。
很多人都不會(huì)忘記一份提案和它帶來(lái)的爭(zhēng)論。前年，北京市政協(xié)常委張惟英上交提案，建議北京市設(shè)立人口準(zhǔn)入制度。隨后，引發(fā)的戶籍改革話題眾說(shuō)紛紜甚至劍拔弩張、人身攻擊。兩年多過(guò)去了，戶口有多重要？
記者拿到一份數(shù)據(jù)，在接受調(diào)查的1萬(wàn)人中，有23.0%的人認(rèn)為，如果在“好工作”和“解決戶口”之間非要選一個(gè)的話，自己寧愿選擇“解決戶口”。
“現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是隨著發(fā)展，以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實(shí)行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所副所長(zhǎng)張車偉研究員接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
張車偉介紹，自1958年1月《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》正式實(shí)施以后，中國(guó)形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種原有的戶籍管理制度曾在國(guó)家社會(huì)管理中起到了不可替代的作用：一是實(shí)行戶口登記制度，能夠?yàn)檎贫▏?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料；二是通過(guò)公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權(quán)利和行為能力。
另一方面，二元戶籍制把市場(chǎng)人為地分割成兩個(gè)部分，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。嚴(yán)重地阻礙了市場(chǎng)由農(nóng)村向城市的自由傳遞，城鄉(xiāng)市場(chǎng)按照不同規(guī)律運(yùn)行，農(nóng)民缺乏足夠的消費(fèi)能力，農(nóng)村市場(chǎng)難以啟動(dòng)，反過(guò)來(lái)造成城市工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，城市市場(chǎng)也陷入困境。
有資料表明，目前全國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力1.5億多人，2010年將有可能超過(guò)兩億人。預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口的比重將由32%左右增至50%左右。隨著信息化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，農(nóng)業(yè)人口將呈逐年下降的趨勢(shì)?！岸Y(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制正在成為和諧社會(huì)難以共振的音符。
貴州省民政廳副廳長(zhǎng)楊春興專門對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行了調(diào)研，并形成提案在今年政協(xié)會(huì)上發(fā)言。他說(shuō)，現(xiàn)行戶籍制度實(shí)際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權(quán)和功能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過(guò)多的不合理社會(huì)管理功能。
中華民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李玉玲說(shuō)，戶籍制度還存在很多不公，比如在交通事故人身?yè)p害賠償中，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但因?yàn)槭芎θ说膽艏矸莸牟煌?，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象，是戶籍制度造成的。
“現(xiàn)有戶籍制度，不僅影響著城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間，形成了不平等的社會(huì)權(quán)力與國(guó)民待遇，制約著社會(huì)公正公平與和諧的推進(jìn)步伐，戶籍改革已經(jīng)刻不容緩?！睏畲号d副廳長(zhǎng)說(shuō)。
戶口背后利益是根本
戶籍改革之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。
山東的周先生1994年辭去老家工作來(lái)北京發(fā)展，被一家公司聘為中層，2000年在京郊買了一套兩居室的商品房，并依法取得了房屋產(chǎn)權(quán)證。但是年年要辦暫住證，因?yàn)閾碛凶》哭k的是暫住證的B證。他告訴記者，他不清楚還要在自己的房子里“暫住”多久？
早在1992年，國(guó)家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。
1998年7月底，國(guó)務(wù)院就批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問(wèn)題的意見》，出臺(tái)了旨在改革“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。
然而，10多年過(guò)去了，國(guó)內(nèi)戶籍改革總體進(jìn)展依然緩慢，改革目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。
“之所以進(jìn)展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所副所長(zhǎng)張車偉研究員接受記者采訪時(shí)說(shuō)，“尤其是一些大中城市，真實(shí)原因就是公共財(cái)政拒絕遷入人口的侵占?！?/p>
以北京為例，在就業(yè)方面，政府機(jī)關(guān)、國(guó)企、事業(yè)單位大都需要北京戶口。在教育方面，外地人口子女到當(dāng)?shù)卣?guī)學(xué)校上學(xué)得交兩三萬(wàn)元左右的擇校費(fèi)。
社會(huì)保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受到的低保。擁有北京市戶口的市民，如果年收入低于2500元，就將被納入低保范圍。而在中國(guó)農(nóng)村，年收入低于2500元的農(nóng)民估計(jì)差不多有兩億。
還有，在住房方面，經(jīng)濟(jì)適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購(gòu)房也基本只屬于當(dāng)?shù)爻鞘芯用瘛?/p>
正因?yàn)槿绱?，很多地方的戶籍改革，也因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒(méi)有跟上，無(wú)力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。
廣東省2001年10月出臺(tái)政策，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會(huì)各界的好評(píng)，但不到半年即宣布暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí)，也是好評(píng)如潮，但在2004年后卻同樣以“暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力”為由，踩了一腳“急剎車”。
戶口不能和福利待遇劃等號(hào)
鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利。
作為一種國(guó)際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安?！艾F(xiàn)行戶籍制度的突出問(wèn)題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加?！惫膊恐伟补芾砭指本珠L(zhǎng)黃雙全說(shuō)，這些附加的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來(lái)面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。
北京大學(xué)法學(xué)院的一位教授在接受采訪時(shí)，指出了一個(gè)為眾人所忽視的現(xiàn)象：制定改革措施的人一律是城里人，論述改革的人也多數(shù)是城里人。“鄉(xiāng)下人似乎不是被排除在外，而是被理所當(dāng)然地不包括在內(nèi)。這就好像城里的大戶人家關(guān)起門來(lái)討論怎樣安排鄉(xiāng)下來(lái)的窮親戚一樣。可問(wèn)題是，鄉(xiāng)下人是否應(yīng)該有他們的聲音？有他們的代表？因此我主張這類問(wèn)題的決策權(quán)不在政府而在人大，全國(guó)人大應(yīng)該制定原則性的規(guī)定。只有這樣，鄉(xiāng)下人進(jìn)城享受到的待遇才不是城里人的仁慈所賜，而是一種權(quán)利，一種公民的基本權(quán)利?！?/p>
“制度的公正公平是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。實(shí)行一元化的戶籍制度改革，不只是一個(gè)人的身份變化問(wèn)題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)體制與改革方面的問(wèn)題。但無(wú)論如何對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的體制，就應(yīng)當(dāng)予以破除?！睏畲号d副廳長(zhǎng)說(shuō)。
張車偉副所長(zhǎng)告訴記者，公安部29日召開了全國(guó)治安管理工作會(huì)議，會(huì)議議題之一是討論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度?？蛇@只是一次會(huì)議上的議題之一，而真正意義上的改革根本還未提上日程。首要的是全國(guó)人大應(yīng)盡快修訂《戶口登記管理?xiàng)l例》，而不是一次又一次的部門討論。但畢竟堅(jiān)冰開始融化，戶籍制度全面改革終于露出了希望的曙光。
相關(guān)鏈接
中國(guó)戶籍
制度變遷
第一階段
1958年以前，自由遷徙期
新中國(guó)成立初期：對(duì)人口遷徙管束較為粗放。
1954年，中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。
1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。
1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國(guó)家連續(xù)頒發(fā)4個(gè)限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。
第二階段
1958至1978年，嚴(yán)格控制期
1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)政府開始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。提出“隨母落戶”原則。
1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒(méi)有恢復(fù)。
第三階段
1978年以后，半開放期
1984年，中共中央一號(hào)文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。
1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬(wàn)分之二。同時(shí)，作為人口管理現(xiàn)代化基礎(chǔ)的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國(guó)人大常委會(huì)于1985年9月宣布實(shí)施。
1994年，取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口3種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理。
1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購(gòu)買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。
1998年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。
2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。
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