從北京地鐵2號(hào)線雍和宮站出發(fā)，往東200米的北京市公安局出入境管理處大樓里每天人聲鼎沸。在這里，北京市民只要填上一張表格，帶上證件，交上200元，一個(gè)星期后，就能領(lǐng)到黑色封皮印刷精致的護(hù)照，上面寫著“請(qǐng)各國對(duì)持照人予以通行便利”。
時(shí)光倒流30年，個(gè)人護(hù)照申領(lǐng)需要經(jīng)過單位、街道、派出所甚至國家部委的審批，出國對(duì)于普通的中國人是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)。當(dāng)年，中國公民出境人數(shù)未超過10萬人次。而到了2007年，這一數(shù)字已達(dá)3452萬。
堅(jiān)冰融化
對(duì)于漢能投資集團(tuán)董事長陳宏來說，1985年出國前的集訓(xùn)至今仍歷歷在目。
1983 年，大學(xué)畢業(yè)一年的陳宏考取了教育部公派留學(xué)資格，當(dāng)時(shí)每年只有幾百個(gè)名額。留學(xué)前一年，陳宏按要求參與了一年的語言和政治思想培訓(xùn)。出國前，辦理護(hù)照成為最重要的事。在公派留學(xué)的背景下，陳宏經(jīng)過單位、街道、派出所、公安局乃至教育部等各個(gè)機(jī)關(guān)的審核，被反復(fù)核查出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想……
“又紅又?！?，陳宏用那個(gè)時(shí)代特有的名詞引述被審查的結(jié)果。一個(gè)多月后，他拿到了護(hù)照。陳宏記得，在即將走出國門時(shí)，留學(xué)生被特別交待一些注意事項(xiàng)——不要和臺(tái)灣女生來往，提防臺(tái)灣女特務(wù)；在國外進(jìn)行論文演講要經(jīng)過使領(lǐng)館批準(zhǔn)……
上世紀(jì)80年代初，中國國門剛剛打開，出國受到嚴(yán)格控制。1975年調(diào)入當(dāng)時(shí)的北京市公安局外事科的李愛萍回憶，在1978年前后，只有極少數(shù)的中國人出國辦公事，“根本沒有因私出國一說”。
1982年，堅(jiān)冰開始融化。教育部、公安部等部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于自費(fèi)出國留學(xué)的暫行規(guī)定》，開放出國留學(xué)。雖然有所放開，但是在實(shí)際的操作中，留學(xué)依然受到十分嚴(yán)格的審批，家庭成分、海外背景等等都成為政治審查的重點(diǎn)內(nèi)容。
1984 年4月，公安部下發(fā)經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于放寬因私出國審批條件的請(qǐng)示》，明確“因私出國”是公民的正當(dāng)權(quán)益，并要求“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真受理出境申請(qǐng)，不允許久拖不決，不允許對(duì)催促詢問不理不睬”。11月，公安部又下發(fā)通知，要求各地“認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。在這份通知里面，明確指出當(dāng)時(shí)的問題——“各地程度不同地存在著該受理不受理、該批不批、卡住不放、批得慢和拖得時(shí)間長的問題，‘出國難’的狀況還沒有得到根本改變，過去一套從嚴(yán)的審批辦法沒有隨著政策的放寬作相應(yīng)的簡化和改革……”
這份文件發(fā)布后，出國留學(xué)人數(shù)猛增。根據(jù)當(dāng)時(shí)公開的數(shù)據(jù)，1982年，出國留學(xué)人數(shù)僅有1000人；三年后的1985年，出國留學(xué)人數(shù)達(dá)到了1萬人；一年后的1986年，出國留學(xué)人數(shù)突破了10萬人。
第一輪出國潮就此興起。
著有專著研究中國出入境體制的汕頭大學(xué)法學(xué)院副院長劉國福評(píng)價(jià)說，改革開放初期，政府恢復(fù)和建立出入境管理制度，同時(shí)，也確立了公民出境必須履行嚴(yán)格審批程序的原則。
“但是，這個(gè)階段，公民出境與否不僅取決于自身，更取決于他人或者單位?！眲Ｕf。
層層關(guān)卡
出國潮的激烈涌動(dòng)催生了我國第一部出入境管理法。1986年2月，《中華人民共和國公民出境入境管理法》正式頒布實(shí)施。該法明確規(guī)定，除了勞教、服刑等五類人，中國公民因私事出境，向戶口所在地的市、縣公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，都可以得到批準(zhǔn)。
法律上，出境已經(jīng)松綁，但申請(qǐng)護(hù)照的復(fù)雜程序包括政治審查依然存在，國外邀請(qǐng)函、親屬關(guān)系公證、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保書、單位或派出所同意意見等其他相關(guān)的證明材料一個(gè)也少不了。
中聯(lián)國興書畫院執(zhí)行院長徐磊對(duì)初次出國辦領(lǐng)護(hù)照的經(jīng)歷記憶猶新。1989年，他隨一個(gè)企業(yè)考察團(tuán)赴東南亞。9月底，北京已入秋，天干地涼。早有耳聞辦護(hù)照難的徐磊第一天去公安局領(lǐng)取護(hù)照申領(lǐng)表。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，徐磊上午到的時(shí)候已經(jīng)排了百米長的隊(duì)，而當(dāng)時(shí)護(hù)照申請(qǐng)表一天限量只發(fā)幾十張，首日徐磊撲了空。
第二天，徐磊特意趕了個(gè)大早，六點(diǎn)多就從家出發(fā)，但他發(fā)現(xiàn)比他起得早的人更多，結(jié)果他仍然無功而返。
第三天，徐磊狠下決心，“半夜就起來了。天氣很冷，我就披了件破大衣到那兒排隊(duì)去了”。早上剛過6點(diǎn)，徐磊就已經(jīng)在門口排起了隊(duì)，拿上靠前的號(hào)后，徐磊終于把表領(lǐng)回了家。
李愛萍當(dāng)年就坐在窗口里，看著在辦公室外起早排長隊(duì)申領(lǐng)護(hù)照的人，也為他們感到“很不容易”?！澳菚r(shí)信息也沒有現(xiàn)在這么公開，很多老百姓搞不清楚到底需要哪些材料，到了這邊還要咨詢，沒帶齊的下回還要來?！彼f，那時(shí)候，領(lǐng)表交表都在同一個(gè)窗口，每個(gè)申請(qǐng)人送上來的材料通常都是幾十頁，審核一個(gè)人的各種文件耗時(shí)就非常長。此外，時(shí)不時(shí)還有人插隊(duì)來問兩個(gè)問題，這就容易把排隊(duì)的人惹急，時(shí)常吵架甚至打架。
對(duì)于當(dāng)時(shí)護(hù)照的申領(lǐng)者，領(lǐng)一份申請(qǐng)表僅僅是麻煩的開始。
徐磊并沒有因領(lǐng)到出國申請(qǐng)表而感到興奮，接下來他所要面對(duì)的是單位審批證明、境外邀請(qǐng)材料、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保證明、辦理公證、提交翻譯材料等諸多繁瑣的手續(xù)和審批程序?！皢挝徽彙⒕游瘯?huì)政審、街道政審、派出所政審，還有公安局政審，一大堆章要蓋，沒一兩個(gè)月蓋不齊。表上三代人都要填，爺爺奶奶、爸爸媽媽、叔叔舅舅，電話都要留下?！?/p>
“那表還不能填錯(cuò)，都是帶編號(hào)的，不能改，填錯(cuò)了還要再領(lǐng)一張新的。所以，我就先復(fù)印了表，然后自己先填，找專家看看，合格了再往真的表上填?！?/p>
“ 填完表，首先找單位蓋章，然后帶著蓋郵戳的國外邀請(qǐng)函到居委會(huì)、派出所蓋章?！毙炖谶€記得，政審的時(shí)候居委會(huì)、派出所還仔細(xì)盤問怎么認(rèn)識(shí)國外的邀請(qǐng)人、認(rèn)識(shí)多長時(shí)間、什么關(guān)系，不一而足，最后才在表上寫上“該同志是我轄區(qū)居民，政治可靠，無犯罪記錄，同意出國”。
“辦一本護(hù)照，怎么也要跑上六七趟?！毙炖谡f，可氣的還是那些公職人員的服務(wù)態(tài)度，傲慢而又拖沓，“你不送個(gè)小禮，拿幾條好煙，根本辦不來?！痹谶@些把持公章的人面前，他還必須賠著笑臉，點(diǎn)頭哈腰，不能表現(xiàn)出一點(diǎn)的不尊敬。為了第一次出國順利，徐磊狠心買了幾條當(dāng)時(shí)的高檔香煙——五塊錢一包的“阿詩瑪”，“辦事的時(shí)候逢人就送”。
歷時(shí)兩個(gè)月后，徐磊領(lǐng)到了平生第一本護(hù)照。在領(lǐng)到護(hù)照的那一刻，他感慨萬分，“我想再也不出國，再也不辦護(hù)照了，太累！這比古代的趕考還要難”。
劉國福教授曾經(jīng)在上世紀(jì)90年代初自費(fèi)留學(xué)，對(duì)于護(hù)照申領(lǐng)的繁瑣深有感觸。“前置審批太多，審批單位的自由裁量權(quán)過大，公民的出國權(quán)利往往還要看雇主或者一些基層政權(quán)單位的臉色。假如你的單位不同意，你可能就沒法出國?！?/p>
逐步規(guī)范
1989年辦護(hù)照的“痛苦”遭遇，讓徐磊不禁對(duì)出國感到很厭倦，即使有出國的機(jī)會(huì)，他也情愿托辭不去。
時(shí)間過去9年，1998年，因?yàn)楣ぷ鞯男枰?，徐磊必須再次出國，由于第一本護(hù)照已經(jīng)過期，他不得不去辦領(lǐng)新的護(hù)照。想到要走繁瑣的程序，徐磊不禁想，能不能走后門。
“那時(shí)候巴不得連公安局掃地的都能認(rèn)識(shí)一下，就是希望少蓋點(diǎn)章，不要弄得那么繁瑣?！毙炖谡f，“但走后門連門都沒摸著，托了一大圈關(guān)系，也沒搭上話，禮品都不知道要送給誰，最后也沒送出去?！?/p>
出國的時(shí)間一天天逼近，無奈之下，徐磊只好從頭走程序，先領(lǐng)表。這次領(lǐng)表，沒有跑三天，當(dāng)天去就拿回來了，頁數(shù)也少了一些。表格上，沒有三代審查了。居委會(huì)、派出所也沒有詳細(xì)盤問海外關(guān)系，只是看了看國外的邀請(qǐng)信。事情還算順利，但在派出所遇到了一些周折。徐磊拿著表第一次去派出所蓋章時(shí)，所長不在，沒有所長簽字，沒法蓋章。第二次去，所長在，但是蓋章的人又不在。第三次去，徐磊才把簽字蓋章都弄完了。
申請(qǐng)材料弄完整了，徐磊把表格又交上去了。辦證人員的態(tài)度傲慢，面孔冰冷，說話愛答不理。徐磊記得，辦證的窗口1米多高，“個(gè)子矮一點(diǎn)的人恐怕要踮起腳才能夠著，而且還要點(diǎn)頭哈腰，生怕把他們得罪了，護(hù)照就不好辦了”。申請(qǐng)材料交到公安局，他反而心里踏實(shí)了一些。與1989年的漫長等待不一樣的是，這次護(hù)照申辦有30天的期限，不批準(zhǔn)還可以申訴。
不到一個(gè)月，徐磊領(lǐng)到了平生的第二本護(hù)照。
“程序簡化和規(guī)范了一些，辦事的人講究程序了，不再靠著他們的情緒在辦事。最重要的是有了時(shí)限，以前你不知道要等多久，也不知道他們到底批不批?！毙炖谡f。
這種程序的進(jìn)步要溯源到上世紀(jì)90年代初期。1992年，鄧小平南巡講話，平息了“姓資”還是“姓社”的改革開放大爭論，中國的國門越開越寬，中國公民出國留學(xué)、探親、商貿(mào)、旅游全面開放。
而出入境管理法以及實(shí)施細(xì)則在實(shí)施中出現(xiàn)了諸多的問題，例如護(hù)照申領(lǐng)沒有時(shí)間限制，各地的審批程序、把握尺度不一。而權(quán)力壟斷以及缺乏監(jiān)督，使得辦護(hù)照各個(gè)環(huán)節(jié)的審查辦證人員態(tài)度惡劣，衍生辦證腐敗，引發(fā)社會(huì)公眾強(qiáng)烈不滿。
對(duì)此，1994年，公安部開始在全國統(tǒng)一公民因私出國護(hù)照申請(qǐng)和審批程序，發(fā)布了修改的實(shí)施細(xì)則，限制政府出入境管理部門的自由裁量權(quán)，統(tǒng)一了辦事時(shí)限，護(hù)照申領(lǐng)走向規(guī)范化時(shí)代。
“規(guī)范后，托關(guān)系、走后門的就少了。”李愛萍說，程序已經(jīng)比較透明，也有時(shí)間限制，只要材料基本齊全，都能獲批。
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