加快城市化，將絕大多數(shù)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢俏覈娼ㄔO(shè)小康社會的一項(xiàng)極為重要的任務(wù)。但是，城市化是一項(xiàng)耗資極為巨大的工程，如何有效籌措數(shù)量空前巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，是城市化工程中最重要的工作之一。
一、現(xiàn)有城市基礎(chǔ)上設(shè)施建設(shè)資金的來源方式及其問題
目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源，實(shí)際上還是政府資金，包括政府直接控制的資金，如政府財(cái)政撥款、國有政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款和國債，也包括政府擔(dān)保的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的貸款。實(shí)際上，我國地方政府的或有負(fù)債，已經(jīng)構(gòu)成了我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)之一。許多城市政府，為了顯示政績，不顧自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，盲目擴(kuò)大投融資的規(guī)模，雖然迅速提高了我國城市化的水平，但卻為資金的利用和償還留下了巨大的隱患。
由于城市政府控制了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，不僅僅導(dǎo)致了城市政府資金使用效率的低下，實(shí)際上，也為腐敗提供了巨大的活動空間。而腐敗一旦形成，就會形成一種勢力，使城市政府腐敗分子對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的控制越來越強(qiáng)，更難以使其它資本力量進(jìn)入這一領(lǐng)域，從而必然導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嚴(yán)重短缺。
而且，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施天然具有壟斷性，通過壟斷經(jīng)營，可以為經(jīng)營者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此，雖然我國國有企業(yè)的改革進(jìn)行得轟轟烈烈，但在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營上，卻遲遲沒有進(jìn)行有效的改革。壟斷必然導(dǎo)致了資金使用效率的低下和服務(wù)水平的停滯不前，而這反過來又必然導(dǎo)致城市居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的持續(xù)高漲。
因此，現(xiàn)有的城市政府控制著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的方式，必然導(dǎo)致三個嚴(yán)重的后果：第一，資金的利用效率嚴(yán)重低下；第二，腐敗橫生；第三，建成的城市基礎(chǔ)設(shè)施總是達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。
這種模式，嚴(yán)重限制了已經(jīng)迅速發(fā)展起來的國內(nèi)民間資金的流動，也妨礙了巨額外資的進(jìn)一步利用，也不利于我國資本市場的健康發(fā)展。
二、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措渠道的前提條件
城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，本質(zhì)是一項(xiàng)經(jīng)營項(xiàng)目，以城市政府作為直接建設(shè)的主體或者政府作為直接控制的主體，是違反政府的基本職責(zé)的，政府本質(zhì)是為社會提供公共物品，不應(yīng)該從事任何經(jīng)營項(xiàng)目，因此，只有改革現(xiàn)有的城市政府直接控制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，才可能從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的難題。
城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，買主從最根本上講是城市居民，而城市居民并不可能作為一個統(tǒng)一的主體來購買城市基礎(chǔ)設(shè)施，因此，由城市政府作為城市居民的代表來行使購買者或業(yè)主的權(quán)利是必然的，也是可行的。城市政府必然要對城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮著巨大的影響。但這種影響，不應(yīng)該發(fā)展成傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完全政府操辦整個城市基礎(chǔ)設(shè)施的局面。
完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)該形成城市政府和經(jīng)營主體合理分工的局面。城市政府作為業(yè)主行使業(yè)主的權(quán)利，它通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場進(jìn)行招標(biāo)，選出符合建設(shè)條件的建設(shè)者，由這個建設(shè)者全面負(fù)責(zé)該城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。城市政府和這個建設(shè)者的關(guān)系，是標(biāo)準(zhǔn)的合同關(guān)系、標(biāo)準(zhǔn)的買賣關(guān)系、標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
三、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措渠道的初步設(shè)想
１．明確賦予建設(shè)者投融資的主體地位
目前，許多城市都設(shè)立了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司，當(dāng)然名稱各異。不過，這些公司的行政色彩過于濃厚，擺脫不了政府附屬機(jī)構(gòu)的風(fēng)格，在工程項(xiàng)目的前期，沒有實(shí)際的投融資的權(quán)限，在工程項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營階段沒有對資金的處置權(quán)。
為了充分發(fā)揮這種公司的職能，應(yīng)該盡量減少城市政府對這種公司的行政干預(yù)，使之成為城市建設(shè)的真正主體，而不是城市政府的附屬機(jī)構(gòu)。城市應(yīng)該制定相應(yīng)的法規(guī)，明確這種公司作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的性質(zhì)、職能和權(quán)限。
２．政府可以為實(shí)際的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者實(shí)施資本運(yùn)營提供有利條件
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大，而且往往具有極強(qiáng)的公益性，因此，在賦予實(shí)際的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者獨(dú)立的投融資主體地位之后，城市政府還應(yīng)該在諸多方面給予必要的支持。
城市政府的支持可以有多種方式，如貼息貸款、擔(dān)保貸款、授予必要的土地、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等。其中以下幾種方式有著更強(qiáng)的可行性。
對于城市道路建設(shè)項(xiàng)目，可以賦予建設(shè)者對于道路兩側(cè)土地的壟斷經(jīng)營權(quán)，使之或者進(jìn)行綜合開發(fā)、或者進(jìn)行土地收益轉(zhuǎn)讓，來補(bǔ)償?shù)缆方ㄔO(shè)資金。
設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，由城市政府進(jìn)行籌措，然后通過招標(biāo)交由實(shí)際的建設(shè)者使用，在使用時(shí)，與建設(shè)者簽定資金使用的合同，明確資金使用的責(zé)、權(quán)、利三者的關(guān)系。
政府可以實(shí)施城市基礎(chǔ)建設(shè)者資格認(rèn)定制度，對于符合資格的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者給予必要的扶持，使之在融資，特別是上市方面給予大力的扶持。
鼓勵城市土地的集中成片開發(fā)，政府通過規(guī)劃調(diào)控、土地調(diào)控、開發(fā)調(diào)控、政策調(diào)控、經(jīng)營權(quán)調(diào)控、空間使用權(quán)調(diào)控等調(diào)控方式，為實(shí)際的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者提供有力的支持。
允許實(shí)際的建設(shè)者在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)營，對于這部分的經(jīng)營業(yè)務(wù)在稅收上給予必要的優(yōu)惠。（黃子恒)
經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 2004年4月14日
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