《預(yù)算法》修改直指預(yù)算科學(xué)
日前結(jié)束的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議傳出消息，修改《預(yù)算法》成為代表熱議的話題。據(jù)權(quán)威人士分析，在《預(yù)算法》修訂議程中，部門預(yù)算改革是一個(gè)主要的方向，旨在改變中央部委“預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢”的現(xiàn)狀，
避免出現(xiàn)“歲末突擊花錢”的情況。
預(yù)算現(xiàn)狀 數(shù)千億預(yù)算急需執(zhí)行
“如果項(xiàng)目資金根本支不出去，財(cái)政為什么要給資金呢？”9月底，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱志剛在加強(qiáng)中央部門預(yù)算執(zhí)行管理專題會(huì)上說(shuō)。國(guó)家各大部委預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，已經(jīng)成為公開(kāi)的秘密。在2008年預(yù)算編制開(kāi)始之際，財(cái)政部表了態(tài)，針對(duì)某些部委預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的編天書(shū)、夸大項(xiàng)目規(guī)模等問(wèn)題提出警告。
財(cái)政部的態(tài)度令很多部門開(kāi)始緊張。
10月份，國(guó)家測(cè)繪局下發(fā)了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行工作的通知》，“截至10月18日，經(jīng)統(tǒng)計(jì)匯總部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為總預(yù)算的42％，其中項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度僅為34％，不到進(jìn)度的一半，執(zhí)行進(jìn)度‘比較緩慢’。”
中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院也為此召開(kāi)了專門會(huì)議，記者在一份公開(kāi)的會(huì)議材料上看到，該院2006年結(jié)余資金總額過(guò)大，1－5月預(yù)算支出偏低，“因此要9月底前全部完成上一年的結(jié)余資金”。
中國(guó)水稻研究所犯愁的是預(yù)算花不完，明年預(yù)算規(guī)模將核減。在一份“緊急通知”中他們坦言，如果達(dá)不到預(yù)算執(zhí)行要求，“財(cái)政部將會(huì)同農(nóng)業(yè)部相應(yīng)核減下一年度預(yù)算規(guī)模”。
在教育部下屬的數(shù)家機(jī)關(guān)網(wǎng)站上，晨報(bào)記者都看到了《關(guān)于加快各單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的緊急通知》。通知強(qiáng)調(diào)，本月20日以前，將本單位年底之前需要支付的，但尚未申請(qǐng)的各項(xiàng)年度預(yù)算資金（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外）申請(qǐng)完畢。已申請(qǐng)的，則馬上支付完畢。該份通知還進(jìn)行了如下表述——“請(qǐng)各單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視，抓緊落實(shí)，否則后果自負(fù)。”
據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，到目前為止，大部分中央部委只花掉了總預(yù)算的六成多，一旦錢不花完，財(cái)政部警告說(shuō)，在編制2008年的預(yù)算支出時(shí)，也許就不會(huì)再撥給他們那么多錢了，這意味著在剩下的兩個(gè)月，中央各部委要花掉3000億元到4000億元，才能如期完成預(yù)算。
雖然各部委在通知中都強(qiáng)調(diào)，要“避免出現(xiàn)違規(guī)開(kāi)支和不講效益的突擊花錢”。但是如何在短期內(nèi)花掉這一大筆錢，又能“嚴(yán)格按照規(guī)范的支付程序支付資金”，確實(shí)是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算體系的一次考驗(yàn)。
立法動(dòng)向 部門預(yù)算將成修改焦點(diǎn)
十七大報(bào)告中指出：“完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度?！痹谶@樣的背景下，部門預(yù)算改革成為熱議的話題。
在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)相關(guān)審議結(jié)果報(bào)告指出，修改《預(yù)算法》是較集中的代表議案。由此，可預(yù)見(jiàn)到的是，明年全國(guó)兩會(huì)期間，《預(yù)算法》修改及關(guān)于部門預(yù)算編制的新依據(jù)，將成為一個(gè)關(guān)注的焦點(diǎn)。
現(xiàn)行的《預(yù)算法》制定于1994年，在過(guò)去的十多年時(shí)間里，中國(guó)的財(cái)政收入已經(jīng)增長(zhǎng)了約10倍。據(jù)國(guó)務(wù)院1994年財(cái)政決算顯示，當(dāng)年中國(guó)的財(cái)政收入為5218.1億元，而據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師姚景源的預(yù)測(cè)，今年財(cái)政收入總規(guī)模可達(dá)5萬(wàn)億元。無(wú)可否認(rèn)，如此高的財(cái)政收入增長(zhǎng)讓人民分享到了收益，但各部委的預(yù)算編制質(zhì)量導(dǎo)致了預(yù)算修訂與支出的怪圈。知情人士透露，“報(bào)天書(shū)”的現(xiàn)象比較普遍，財(cái)政業(yè)務(wù)部門無(wú)法對(duì)每一個(gè)單位的資金需求進(jìn)行詳細(xì)審核。
在審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告中，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違法和違規(guī)問(wèn)題金額每年都高達(dá)上百億元。由于中國(guó)沒(méi)有建立透明的預(yù)算公示制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和修改的監(jiān)督力度也較為微弱。就現(xiàn)行的《預(yù)算法》分析，有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定僅有3條，且都僅限于追究行政責(zé)任。以第73條為例，規(guī)定的是違反預(yù)算調(diào)整相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任?！岸F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論中央預(yù)算還是地方預(yù)算，年年都有調(diào)整，而這些調(diào)整大都沒(méi)有依法進(jìn)行?！敝袊?guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所副教授楊萍說(shuō)，“擅自調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，最終結(jié)果就是‘法不責(zé)眾’?！?/p>
楊萍分析，我國(guó)預(yù)算法從整體上看太粗線條了，預(yù)算本身的質(zhì)量很低，因此每級(jí)政府在執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候都不斷變更。預(yù)算是經(jīng)法律批準(zhǔn)生效的，但現(xiàn)實(shí)中有那么多人不尊重預(yù)算，就應(yīng)該對(duì)法律進(jìn)行反思了。
變通做法 先行撥付設(shè)想引發(fā)爭(zhēng)議
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行慢，跟中國(guó)預(yù)算編制的時(shí)間點(diǎn)也有關(guān)系，由于預(yù)算經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)要等到兩會(huì)之后，層層下?lián)芎螅交鶎訂挝粓?zhí)行的時(shí)候已經(jīng)是4月份。很多部委認(rèn)為，因?yàn)橐患径炔荒茏鲰?xiàng)目支出，影響了全年的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間。
針對(duì)這種呼聲，財(cái)政部在8月的人大常委會(huì)上提出，建議全國(guó)人大授權(quán)財(cái)政部按上年支出數(shù)的四分之一左右預(yù)撥1－3月項(xiàng)目支出資金。目前財(cái)政部與全國(guó)人大正在溝通中。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系副主任肖鵬表示，這是財(cái)政部門采取了一種變通的做法，只是一個(gè)法律程序，解決了前三個(gè)月預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有法律依據(jù)的問(wèn)題，但不是預(yù)算體制改革的治本之策。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所馬蔡琛博士則認(rèn)為，現(xiàn)行的預(yù)算法中，已明確規(guī)定先行撥付必要經(jīng)費(fèi)的必要性，問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)確認(rèn)這筆經(jīng)費(fèi)的撥出。一般春季開(kāi)工項(xiàng)目不多，而且如果支出的話，勢(shì)必會(huì)造成誰(shuí)對(duì)現(xiàn)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)的問(wèn)題。
治本之策
專家：建立“績(jī)效考核體系”
肖鵬認(rèn)為，改進(jìn)預(yù)算體系的一條重要途徑就是建立“績(jī)效考核體系”，也就是說(shuō)，不但要看預(yù)算的投入，也要評(píng)估預(yù)算的產(chǎn)出。建立起一種結(jié)果導(dǎo)向型的財(cái)政資金分配機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。事實(shí)上廣東省已經(jīng)在試點(diǎn)這一做法了。不過(guò)他也表示，要真正推行這一套體系，仍然有很大難度。一方面我國(guó)國(guó)情限制比較多，另一方面某些績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)很難量化，比如義務(wù)教育所帶來(lái)的全民素質(zhì)的提高等。
“政府支出效率確實(shí)很難換算成指標(biāo)進(jìn)行考核，因?yàn)樗婕暗缴鐣?huì)民生問(wèn)題以及不同群體對(duì)政策的偏好。”馬蔡琛提出，國(guó)際上較為流行的考核體系是“結(jié)果預(yù)算”模式，政府不過(guò)多干預(yù)各部門具體如何使用款項(xiàng)，而是只考核其部門能否達(dá)到實(shí)際效果。目前階段，中國(guó)首先需要建立和維持對(duì)各部門資金使用的良好監(jiān)督機(jī)制，再在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行對(duì)結(jié)果的考核。 （記者 周凱 吳飛 實(shí)習(xí)生 田瞡）
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