中國(guó)的很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家因其所倡導(dǎo)的理論而獲得相應(yīng)的別號(hào)，對(duì)于光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)厲以寧來說，“厲股份”、“厲民營(yíng)”雖然廣為人知，但他現(xiàn)在更愿意別人叫他“厲三農(nóng)”。
關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制改革是厲以寧教授近些年投入精力最多的領(lǐng)域。
在他看來，經(jīng)過近30年的改革努力，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一大支柱——政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國(guó)有企業(yè)體制實(shí)行了股份制改造和國(guó)有資產(chǎn)的重組，在這方面已經(jīng)取得了突出成績(jī)；但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的另一大支柱——城鄉(xiāng)分割，限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制仍未被根本觸及，而這也成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)走向可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。
如何讓8億農(nóng)民共享中國(guó)近30年改革與發(fā)展的成果，已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)亟待解決的一個(gè)命題。
城鄉(xiāng)二元體制是
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的另一支柱
《21世紀(jì)》：改革開放30年來，經(jīng)濟(jì)體制改革取得很大成績(jī)，國(guó)企改革成績(jī)顯著。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另外一個(gè)重要支柱，城鄉(xiāng)二元體制，仍然未被根本觸及。中共十六屆三中全會(huì)第一次明確提出要建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，從此，城鄉(xiāng)二元體制改革被正式提上日程。但城鄉(xiāng)二元體制仍然是目前推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的主要障礙之一。該如何來突破眼下的困局？
厲以寧：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上有兩個(gè)重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國(guó)有企業(yè)體制，二是城鄉(xiāng)分割，限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有。從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但當(dāng)時(shí)盡管有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻沒有城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)二元體制是20世紀(jì)50年代后期起才建立的。比如說，北宋南宋交替時(shí)期，黃河流域的居民南遷，遷移是自由的，并沒有城市居民只準(zhǔn)遷入城市，農(nóng)村居民只準(zhǔn)遷入農(nóng)村的限制。又比如，清朝中葉東北開禁以后，山東人移居?xùn)|北，山東的鄉(xiāng)下人可以在東北的城鎮(zhèn)中做學(xué)徒、當(dāng)?shù)陠T、做工、開店、辦作坊，購(gòu)房建房；山東的城里人可以在東北鄉(xiāng)村租地、種地、購(gòu)房購(gòu)地、建房；人們?cè)诔青l(xiāng)之間可以自由遷徙，不受戶籍束縛。
然而，從1950年代后期起，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被割裂開來了。從這時(shí)開始，城市和農(nóng)村都成為封閉性的單位，生產(chǎn)要素的流動(dòng)受到十分嚴(yán)格的限制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機(jī)會(huì)也是不平等的。在某種意義上，農(nóng)民處于“二等公民”的位置。
城鄉(xiāng)二元體制的建立對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在和延續(xù)起著重要的作用。限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，以為把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在農(nóng)村中，只有這樣，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制才能鞏固，才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。
中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件，在當(dāng)時(shí)起了推動(dòng)改革的重要作用。但實(shí)行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度)，而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)，城鄉(xiāng)依舊隔絕，兩種戶籍制度依然存在。而從1984年中共十二屆三中全會(huì)以后，改革的中心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國(guó)有企業(yè)體制的改革成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。
從1985年到現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)體制一直不斷地進(jìn)行改革。通過國(guó)有企業(yè)的股份制改造和國(guó)有資產(chǎn)的重組，這方面已經(jīng)取得了很大成績(jī)。需要進(jìn)一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設(shè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個(gè)重要支柱，即城鄉(xiāng)二元體制，卻基本上未被觸及，至今只能說“略有松動(dòng)”而已。這里所說的“略有松動(dòng)”，主要表現(xiàn)與農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工，可以把家屬帶進(jìn)城鎮(zhèn)，城市中的企業(yè)可以到農(nóng)村組織農(nóng)民生產(chǎn)(如采取訂單農(nóng)業(yè)形式)等等。但這些依然是城鄉(xiāng)二元體制存在的條件下實(shí)現(xiàn)的。因此，改革城鄉(xiāng)二元體制，今天已經(jīng)成為結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)。
《21世紀(jì)》：我們看到戶籍制度的改革已在推進(jìn)。但是這似乎并不可能實(shí)質(zhì)性地消滅二元結(jié)構(gòu)。您如何看待這個(gè)問題？
厲以寧：城鄉(xiāng)二元體制改革是關(guān)系到貫徹科學(xué)發(fā)展觀，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展與改革成果的重大舉措，具有深遠(yuǎn)的歷史意義?？梢钥隙ǖ卣f，城鄉(xiāng)二元體制的改革是繼國(guó)有企業(yè)體制改革之后另一項(xiàng)帶有根本性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體制改革。
在現(xiàn)實(shí)生活中，人們經(jīng)常提出的一個(gè)問題是如何讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展與改革的成果。關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權(quán)利，擁有同等的機(jī)會(huì)。這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中要認(rèn)真解決的問題。
如果不對(duì)城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都難以走上可持續(xù)發(fā)展道路，社會(huì)協(xié)調(diào)也就難以實(shí)現(xiàn)。需要指出的是，提高農(nóng)民收入，縮小城市和農(nóng)村的收入差距，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的首要問題，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)著力解決的要點(diǎn)。城鄉(xiāng)二元體制不改革，不僅農(nóng)民收入無(wú)法實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距無(wú)法有較大程度的縮小，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層單位由于自身財(cái)力所限，也無(wú)法在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、村容整治、環(huán)境保護(hù)等方面有較大的進(jìn)展。
從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的角度來看，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程而不斷推進(jìn)的，但在中國(guó)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)度相當(dāng)緩慢，原因之一在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在。城鄉(xiāng)二元戶籍的改革應(yīng)隨著城鄉(xiāng)二元體制的改革而加速進(jìn)行，戶籍一元化勢(shì)在必行。農(nóng)民進(jìn)城的體制障礙將在戶籍走向一元化的過程中逐步消失。
當(dāng)然，城鄉(xiāng)二元戶籍制度只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分，也就是城鄉(xiāng)二元體制的一個(gè)組成部分。僅僅走向城鄉(xiāng)戶籍一元化還不足以消除農(nóng)民進(jìn)城和加速城鎮(zhèn)化的體制障礙。農(nóng)村戶籍的背后是土地制度，包括農(nóng)村土地承包制度和農(nóng)村宅基地制度。也就是說，城市居民和農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元體制下的差別之一在于農(nóng)民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上蓋住房。它們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。
土地問題是
二元體制的核心問題
《21世紀(jì)》：就您所言，改革城鄉(xiāng)二元體制面臨對(duì)當(dāng)前土地制度的調(diào)整，當(dāng)前的土地制度是經(jīng)濟(jì)體制改革以來逐漸確立的，它對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要貢獻(xiàn)，尤其是土地承包責(zé)任制。但現(xiàn)實(shí)來看，土地承包制恰恰在一定程度上有成為二元體制的防線之一。您如何看待這個(gè)問題？
厲以寧：農(nóng)村土地承包制，即農(nóng)村家庭承包制，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。中國(guó)廣大農(nóng)民20多年來能夠解決溫飽問題，農(nóng)村土地承包制功不可沒。但20多年來的農(nóng)村實(shí)踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。這些局限性是：
第一，一家一戶對(duì)土地的承包，使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)不容易實(shí)現(xiàn)，對(duì)土地的規(guī)劃使用難以落實(shí)，從而使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率難以有較大幅度的提高。
第二，青壯年農(nóng)民外出務(wù)工之后，農(nóng)村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒廢不用。
第三，農(nóng)村土地承包制的繼續(xù)存在不利于有效推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革。農(nóng)民即使進(jìn)城務(wù)工，仍然把村里的承包土地當(dāng)成是生活保障的最后防線，萬(wàn)不得已時(shí)仍會(huì)回到村里，靠一小塊承包土地維持生活。
《21世紀(jì)》：那么，應(yīng)該如何突破土地承包責(zé)任制以應(yīng)對(duì)其所面臨的局限性呢？
厲以寧：當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)情況下，必須慎重對(duì)待農(nóng)村土地承包制。目前取消農(nóng)村土地承包制是不可行的。因?yàn)檫@樣做不僅會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的巨大動(dòng)蕩，影響社會(huì)穩(wěn)定，而且在取消農(nóng)村土地承包制之后沒有合適的制度替代物。
一種建議是改行耕地私有化，誰(shuí)承包土地就改為誰(shuí)對(duì)這塊土地?fù)碛兴袡?quán)。應(yīng)當(dāng)考慮到，如果耕地私有化了，農(nóng)村社會(huì)仍會(huì)發(fā)生巨大動(dòng)蕩。比如，一些人由于不了解情況而對(duì)政策產(chǎn)生誤解，引發(fā)爭(zhēng)論；又如，耕地的質(zhì)量不同，距離家庭住所遠(yuǎn)近不同，農(nóng)戶之間本來就有爭(zhēng)執(zhí)，但由于大家都只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，所以盡管爭(zhēng)執(zhí)不停，土地仍照舊承包使用。一旦把承包土地改為私有土地，爭(zhēng)執(zhí)可能擴(kuò)大，造成社會(huì)不安。再?gòu)慕?jīng)濟(jì)上分析，耕地私有化以后更不容易實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，耕地使用效率更不容易提高，因?yàn)橄喈?dāng)多的農(nóng)民會(huì)特別珍視私有耕地，寧肯守著這一小塊私有土地而不愿意離開它。
另一種建議是改行耕地國(guó)有化并在此基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制。要知道，多年來農(nóng)村耕地實(shí)行的是集體所有制，雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰(shuí)”這一點(diǎn)從未明確過，但耕地集體所有已實(shí)行這么多年了，一旦改為耕地國(guó)有，同樣會(huì)導(dǎo)致不少人對(duì)此不理解，甚至?xí)せr(nóng)民同政府之間的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。至于永佃制，也會(huì)產(chǎn)生新問題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃，這也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種障礙。此外，永佃制之下的農(nóng)民仍會(huì)有人寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開它。假定只實(shí)行耕地國(guó)有化，不實(shí)行永佃制，問題會(huì)更多。因?yàn)槎嗄陙淼膶?shí)踐已經(jīng)充分說明，除非在地廣人稀的農(nóng)業(yè)地區(qū)，比如黑龍江農(nóng)墾區(qū)，否則國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的效率未必高于家庭承包制。
因此，目前可行的做法是：堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。也就是說，目前可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，農(nóng)民根據(jù)自愿原則，實(shí)行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，以促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并有助于農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和以農(nóng)產(chǎn)品為經(jīng)營(yíng)對(duì)象的龍頭企業(yè)的發(fā)展。有的地區(qū)還試行“土地銀行”經(jīng)營(yíng)方式，即外出務(wù)工的農(nóng)民或家中缺少勞動(dòng)力的農(nóng)戶把所承包的土地存入農(nóng)村信用社，按年取得利息。
總之，只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少，而城鎮(zhèn)化的速度也就可以加快。只要城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，城鎮(zhèn)建設(shè)配套工作基本上能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)人口增加后的新情況，城鄉(xiāng)二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度，這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在這一過程中，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的收入也將明顯增加，因?yàn)樗麄兂藙趧?dòng)收入之外，還能得到“財(cái)產(chǎn)性收入”，如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權(quán)入股后的紅利收入等。
抵押的可行性
《21世紀(jì)》：在您看來，減少土地承包責(zé)任制局限性的可行方法是健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民宅基地也可以進(jìn)行宅基地置換。然而，農(nóng)民所承包的耕地和農(nóng)民的宅基地都是集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，從所有權(quán)的角度來看，農(nóng)民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)的矛盾很明顯。您對(duì)此有何建議？
厲以寧：農(nóng)民承包地和宅基地的抵押，是指承包地和宅基地使用權(quán)的抵押，不涉及所有權(quán)問題。在城鄉(xiāng)二元體制改革過程中，應(yīng)當(dāng)容許農(nóng)民承包地和宅基地使用權(quán)的抵押，這是關(guān)系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，便于農(nóng)民及其家屬進(jìn)城工作和生活，以及使城鎮(zhèn)化得以有序進(jìn)行和加速進(jìn)行的一件大事。
應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押?jiǎn)栴}，及早予以落實(shí)。無(wú)論是外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，出于生產(chǎn)或生活的需要，在急需資金時(shí)往往借貸無(wú)門，因此他們以自家的承包地或宅基地作為抵押而獲得一筆貸款，這是正常的。
以準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，就可以用于在城鎮(zhèn)中購(gòu)買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營(yíng)店鋪或手工作坊的資本然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有保證了。對(duì)繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)業(yè)汽車，也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續(xù)償還貸款。這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會(huì)大大改善。既然如此，就應(yīng)當(dāng)容許農(nóng)民的土地抵押行為，被加以引導(dǎo)，使土地抵押行為走向規(guī)范化。
《21世紀(jì)》：在實(shí)際操作中，農(nóng)民承包地和宅基地的抵押，具體有哪些可能的情況？
厲以寧：農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押，實(shí)際上包括兩個(gè)方面：一是外出務(wù)工和準(zhǔn)備遷入城鎮(zhèn)或已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去；二是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，為了生活或生產(chǎn)的需要，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去。
第一種情況是，外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民的承包地和宅基地的抵押。承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉(zhuǎn)，因?yàn)樵诘盅褐笕詺w原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間做出選擇。主要的問題是：農(nóng)民如果選擇抵押的話，應(yīng)該抵押給什么人。如果抵押給其他農(nóng)民，本村或外村的，可能會(huì)引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無(wú)法贖回，又可能成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會(huì)出現(xiàn)類似的情況。因此，較好的做法是，組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營(yíng)農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。
第二種情況是，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民的承包地和宅基地的抵押。這同樣涉及抵押給農(nóng)村中的私人或企業(yè)還是抵押給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的選擇問題。最不可取的做法是抵押給本村或外村的農(nóng)民，因?yàn)檫@同外出務(wù)工進(jìn)城的農(nóng)民把承包地或宅基地抵押出去的情況不同：農(nóng)民外出務(wù)工進(jìn)城后，抵押了自己的承包地或宅基地，得了一筆錢，在城里工作、生活，即使承包地或宅基地歸了別人，也不至于引起太大的糾紛。而留在村里的農(nóng)民就不同，一旦抵押后還不清貸款，耕地或宅基地(包括上面的房屋)歸為別人，喪失住所之后的農(nóng)民怎么生活？所以較好的做法仍是由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從事土地抵押業(yè)務(wù)，以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現(xiàn)變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。
建立農(nóng)民生活保障制度
《21世紀(jì)》：現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)關(guān)乎農(nóng)民切身利益的問題是，土地是農(nóng)民最重要的生活保障，承包地和宅基地抵押出去之后，如果農(nóng)民遭遇重大自然災(zāi)害，如何償還貸款？農(nóng)民的生活如何得到保障？
厲以寧：如果進(jìn)行土地抵押的農(nóng)民家中的主要?jiǎng)趧?dòng)力因各種原因死亡、殘疾，他們也會(huì)淪落到喪失抵押物的地步。因此，農(nóng)村保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的土地抵押行為的有力支持，也是農(nóng)民增產(chǎn)增收的保證之一。
可以相信，一旦土地抵押行為規(guī)范化了，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作加強(qiáng)了，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就增添了活力，不僅外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益，而且城市居民同樣受益。因?yàn)檗r(nóng)民的收入提高了，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)了，城鎮(zhèn)化的速度會(huì)加快，居民進(jìn)城也將有序地推進(jìn)。
《21世紀(jì)》：實(shí)際上，農(nóng)民生活保障的建立包含著不同方面的社會(huì)保障，比較好的方式是逐漸建立完善的最低生活保障制度，在此基礎(chǔ)上使得農(nóng)民以及城鎮(zhèn)居民有基本的生活保障?，F(xiàn)在問題是，中國(guó)還處于工業(yè)化中期，有沒有條件建立社會(huì)最低保障制度？
厲以寧：西歐國(guó)家一般是在工業(yè)化后期建立社會(huì)最低生活保障制度的，在他們進(jìn)入社會(huì)工業(yè)化后期以前，政府承擔(dān)的是社會(huì)救助而非社會(huì)最低生活保障義務(wù)。我國(guó)目前尚處于工業(yè)化中期，那么，有沒有條件在工業(yè)化中期資本上建立社會(huì)最低保障制度呢？應(yīng)當(dāng)說是有條件的。假定城市享受社會(huì)最低生活保障的人數(shù)為3000萬(wàn)人，平均每人每年最低生活保障費(fèi)用為3600元，共需支出1080億元；假定農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為6000萬(wàn)人，平均每人每年最低生活費(fèi)用為1800元，共需支出1080億元；兩者合計(jì)，財(cái)政每年支出最多為2160億元，這應(yīng)當(dāng)仍在財(cái)政可承受的范圍之內(nèi)。實(shí)際上，財(cái)政每年支出會(huì)低于2160億元，因?yàn)橄硎茏畹蜕畋Ｕ系募彝ゲ⒉蝗橇闶杖爰彝ァ?/p>
《21世紀(jì)》：在目前二元體制的前提下，統(tǒng)一建立最低生活保障似乎很不現(xiàn)實(shí)，您認(rèn)為怎樣讓農(nóng)民也可以享受最低生活保障的發(fā)放？
厲以寧：由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，以及由于農(nóng)民承包土地和宅基地實(shí)際上包含了最低生活保障的內(nèi)容，所以目前要基本上建立最低生活保障制度必須在城鄉(xiāng)二元制框架內(nèi)考慮，而不能等到城鄉(xiāng)二元制結(jié)束之后再考慮。換言之，目前還不能實(shí)行城鄉(xiāng)一樣的最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)民使用承包地、宅基地的事實(shí)應(yīng)考慮在內(nèi)，同時(shí)還要考慮到城鄉(xiāng)生活費(fèi)用的差異?？尚械淖龇ㄊ牵涸谝粋€(gè)省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)，可以把農(nóng)村人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)做為基礎(chǔ)，城市最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)向上浮動(dòng)一定百分比。由于各個(gè)地區(qū)生活費(fèi)差異的存在，無(wú)論城市還是農(nóng)村的人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)都不宜全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。也可以全國(guó)制定一個(gè)最低生活保障參數(shù)，各省、市、自治區(qū)按城鄉(xiāng)在這個(gè)參照數(shù)的基礎(chǔ)上做一些調(diào)整。
農(nóng)民如果遷居城鎮(zhèn)，并放棄了承包地、宅基地之后，低收入家庭都應(yīng)享受城市最低生活保障。如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工但并未放棄承包地、宅基地的，則不享受城市最低生活保障。而且，只要城市務(wù)工收入高于農(nóng)村最低生活保障支出標(biāo)準(zhǔn)的，也不在農(nóng)村最低生活保障發(fā)放的范圍之內(nèi)。
假定我國(guó)在工業(yè)化中期基本上建立了社會(huì)最低生活保障制度，那么，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展及工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元體制改革將在這個(gè)過程中取得進(jìn)展，這也就為我國(guó)逐步向城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)靠攏。再說，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和財(cái)政承受能力的增強(qiáng)，社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)是有條件逐步提高的。社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)將隨著職工平均工資和農(nóng)民平均收入的增加而增加。
《21世紀(jì)》：隨著農(nóng)民承包土地、宅基地制度的改革，以及社會(huì)最低生活保障制度的逐漸確立，是不是就能夠解決當(dāng)下城鄉(xiāng)二元體制帶來的發(fā)展難題？
厲以寧：無(wú)論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民的承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，可以先在各個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行法律有不一致之處，或者找不到現(xiàn)行法律的依據(jù)，這也不妨礙繼續(xù)試點(diǎn)，以便以后再修改法律或制定新的法律。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革正是這樣一步步走過來的。
可以相信，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)民承包地的流耕和宅基地置換工作的展開，隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押?jiǎn)栴}的解決，農(nóng)業(yè)一定會(huì)有很大發(fā)展，農(nóng)民收入會(huì)迅速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化速度也一定會(huì)大大加快。相應(yīng)地，城鄉(xiāng)收入差距將會(huì)在農(nóng)民收入增長(zhǎng)過程中逐步縮小，由此對(duì)中國(guó)發(fā)展的可持續(xù)性推動(dòng)作用是難以估量的。
這里可以用城鎮(zhèn)化的加速作為例子。前面已經(jīng)提到，城鎮(zhèn)化之所以進(jìn)展緩慢，同城鄉(xiāng)二元體制的存在有關(guān)，因?yàn)檫@大大限制了農(nóng)村人口的外遷。也正因?yàn)檗r(nóng)村人力資源未能充分發(fā)揮作用，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大是難免的。何況，即使農(nóng)民進(jìn)城后有了工作，子女的就學(xué)升學(xué)、醫(yī)療問題的解決都相當(dāng)困難，更何況農(nóng)民難以融入城市社會(huì)。所有這些情況，都將在城鄉(xiāng)二元體制改革中發(fā)生變化。因此，城鎮(zhèn)化的進(jìn)展將會(huì)是加速度的。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主，消費(fèi)，尤其是民間消費(fèi)，雖然在近年來有所增加，但與投資帶動(dòng)相比，依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何擴(kuò)大內(nèi)需？關(guān)鍵還在于迅速提高農(nóng)民收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。由于城鄉(xiāng)二元體制改革將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，以及由于社會(huì)最低生活保障制度建立而導(dǎo)致社會(huì)低收入家庭后顧之憂而逐漸消除，必定會(huì)引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開發(fā)的市場(chǎng)在哪里？就在中國(guó)農(nóng)村。中國(guó)的農(nóng)民，包括遷居到城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個(gè)數(shù)量龐大的“待富”群體，一旦他們走上了小康、富裕的道路，會(huì)造成什么樣的結(jié)果，我們拭目以待。
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